Chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay

Lịch sử đã chứng minh rằng, các nền kinh tế thị trường thành công nhất đều không thể phát triển một cách tự phát nếu thiếu sự can thiệp và hỗ trợ của Nhà nước. Nền kinh tế Việt Nam tăng trưởng dưới tác động bên ngoài ngày một phức tạp nên sự can thiệp của Nhà nước xuất hiện như một yêu cầu tất yếu cho sự hoạt động có hiệu quả của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Quan niệm về chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước

Theo lý luận chung về nhà nước và pháp luật trong nền kinh tế thị trường và pháp quyền, các chức năng của Nhà nước thường được xem xét dưới góc độ chủ quyền và do đó được phân thành hai chức năng: đối nội và đối ngoại. Chức năng đối nội gồm: chức năng kinh tế; chức năng xã hội; chức năng giữ vững an ninh chính trị, bảo vệ trật tự, an toàn xã hội, bảo vệ các quyền tự do, dân chủ của công dân; trong đó, chức năng kinh tế là một chức năng cơ bản, là phương diện hoạt động chủ yếu của nhà nước trong lĩnh vực kinh tế, bao gồm hai mặt: mặt “tổ chức kinh tế” với vai trò là chủ sở hữu, chủ đầu tư tham gia hoạt động trong nền kinh tế như một chủ thể kinh tế lớn và mặt “quản lý kinh tế” với vai trò là bộ máy quản lý nhà nước cho kiến tạo phát triển, bộ máy quản lý hành chính nhà nước về kinh tế¹. Chức năng đối ngoại gồm: chức năng bảo vệ đất nước; chức năng củng cố, mở rộng quan hệ hữu nghị và hợp tác với các nước theo nguyên tắc bình đẳng cùng có lợi, không can thiệp vào công việc nội bộ của nhau.

Với tư cách là chủ thể thực hiện quyền lực công, bất kỳ Nhà nước nào cũng có các chức năng: chính trị, xã hội, kinh tế. Nhà nước quản lý mọi hoạt động, lĩnh vực của đời sống xã hội, trong đó có lĩnh vực kinh tế. Chức năng quản lý kinh tế nằm trong chức năng kinh tế của Nhà nước. Chức năng quản lý kinh tế gắn chặt với Nhà nước, làm cho Nhà nước khác với các chủ thể khác. Tuy nhiên, ở các quốc gia khác nhau, Nhà nước có phương thức tổ chức thực hiện quyền lực khác nhau, với chức năng quản lý kinh tế khác nhau. Mặt khác, trong từng giai đoạn phát triển khác nhau, Nhà nước có thể điều chỉnh phương thức thực hiện chức năng quản lý kinh tế phù hợp với thực tiễn của đất nước. Chẳng hạn, trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, Nhà nước thực hiện chức năng quản lý kinh tế theo cách tập trung. Theo đó, Nhà nước vừa là chủ thể quản lý nhà nước về kinh tế (chủ thể kinh tế đặc biệt), vừa là chủ thể kinh tế trực tiếp tổ chức, thực hiện các hoạt động kinh tế (đầu tư, sản xuất, kinh doanh như các chủ thể kinh tế khác). Sự tham gia của Nhà nước vào đời sống kinh tế - xã hội và sự quản lý bằng can thiệp, điều tiết của Nhà nước đối với nền kinh tế ở mức độ rất lớn. Trong nền kinh tế thị trường hiện nay, Nhà nước thực hiện chức năng quản lý kinh tế phù hợp với các quy luật khách quan của kinh tế thị trường. Nhà nước vẫn tham gia vào các mối quan hệ kinh tế, nhưng với phương thức khác và mức độ can thiệp của Nhà nước vào đời sống kinh tế - xã hội cũng khác. Không ít Nhà nước đã chuyển từ Nhà nước kinh tế sang Nhà nước thuế².

Nhà nước thực hiện quyền sở hữu của mình với vai trò là một chủ thể kinh tế lớn. Bên cạnh hoạt động quản lý nền kinh tế quốc dân, Nhà nước còn thông qua doanh nghiệp Nhà nước để tiến hành các hoạt động đầu tư, sản xuất, kinh doanh, cũng như thực hiện các hoạt động quản trị, khai thác, sử dụng tài sản công. Các hoạt động này thể hiện ở mặt “tổ chức kinh tế” trong chức năng kinh tế của Nhà nước. Nghiên cứu lý luận và thực tiễn cho thấy, việc quản lý Nhà nước đối với doanh nghiệp Nhà nước hoạt động kinh doanh sao cho có hiệu quả là vấn đề rất khó khăn và phức tạp³.

Nhà nước quản lý về kinh tế thông qua chức năng kinh tế và chức năng quản lý kinh tế. Chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước biểu thị sự tác động có chủ đích của Nhà nước đối với các mối quan hệ kinh tế, hoạt động kinh tế của các cá nhân, pháp nhân, các cộng đồng, tổ chức kinh tế, các ngành, khu vực kinh tế trong một quốc gia nhất định.

Nhà nước quản lý kinh tế là xu hướng tất yếu ở bất kỳ quốc gia nào trên thế giới bởi phát triển kinh tế là điều kiện, mục tiêu hàng đầu để phát triển đất nước. Mọi nhà nước ra đời đều phải nắm giữ quyền lực chính trị và sử dụng sức mạnh kinh tế của mình để định hướng và điều chỉnh mối quan hệ kinh tế - xã hội sao cho có hiệu quả, vì lợi ích chung của quốc gia, dân tộc. Mỗi quốc gia cần có một nhà nước thực sự mạnh, một nhà nước thông minh để tận dụng tối đa nền kinh tế tri thức, kiến tạo, phục vụ, hành động, bảo đảm lợi ích tốt nhất cho xã hội, doanh nghiệp và người dân. Để giải quyết vấn đề đó, Nhà nước cần triển khai thực hiện quản lý nhà nước trong mọi lĩnh vực của xã hội, nhất là quản lý nền kinh tế quốc dân.

Theo nghĩa rộng, chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước được thực hiện thông qua hoạt động của ba cơ quan: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Theo nghĩa hẹp, chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước là hoạt động điều hành nền kinh tế và được thực hiện bởi cơ quan hành pháp, cơ quan quản lý hành chính nhà nước cao nhất là Chính phủ.

Nghiên cứu chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước có thể tiếp cận trên cơ sở các quan điểm, trường phái nghiên cứu kinh tế khác nhau như trường phái kinh tế thị trường tự do, trường phái kinh tế kế hoạch hóa tập trung, trường phái kinh tế hỗn hợp và trường phái nhà nước kiến tạo phát triển.

Chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Ở Việt Nam đã có một số công trình nghiên cứu, bài viết đề cập trực tiếp đến chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước nói chung và Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam nói riêng, đó là:

 Theo Từ điển luật học: “Chức năng của Nhà nước được phân thành hai chức năng cơ bản là chức năng đối nội và chức năng đối ngoại. Hai chức năng cơ bản lại gồm các chức năng cụ thể, ví dụ chức năng đối nội gồm chức năng trấn áp sự phản kháng của giai cấp đối địch, chức năng quản lý kinh tế, văn hóa”⁴.

Trong cuốn sách Có một Việt Nam như thế - Đổi mới và phát triển kinh tế, các tác giả đã nhận xét: Việc chuyển sang nền kinh tế thị trường đòi hỏi phải đổi mới một cách căn bản chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước. Từ chỗ trực tiếp làm kinh tế, can thiệp sâu vào quá trình sản xuất, kinh doanh, Nhà nước chuyển sang điều tiết kinh tế vĩ mô chủ yếu bằng công cụ pháp luật, kế hoạch hóa định hướng và các công cụ quản lý kinh tế vĩ mô khác⁵.

Tại Hội thảo lý luận lần thứ tám giữa Đảng Cộng sản Việt Nam và Đảng Cộng sản Trung Quốc, tác giả Trần Du Lịch cho rằng: “Nhà nước phải thực sự đảm nhận chức năng bổ khuyết và xử lý những thất bại của thị trường”, “chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước là tạo ra các yếu tố dẫn dắt thị trường phát triển”⁶. Đặc biệt, trong cuốn sách Thể chế phát triển nhanh - bền vững, kinh nghiệm quốc tế và những vấn đề đặt ra đối với Việt Nam trong giai đoạn mới xuất bản năm 2019, các tác giả nhấn mạnh: “Làm rõ chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước trong điều kiện vận hành của cơ chế thị trường ở cấp Trung ương và địa phương” và “Để tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng trước hết cần nhận thức lại chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước phù hợp với thuộc tính của cơ chế thị trường”⁷.

Khi bàn về “sức mạnh của tư duy đổi mới”, tác giả Nguyễn Mại đưa ra quan điểm: “Trong nền kinh tế thị trường, nhà nước không những cần làm tốt chức năng quản lý kinh tế, sửa chữa thất bại của thị trường, ví dụ đối với gia tăng sự bất bình đẳng xã hội, mà còn đóng vai trò hỗ trợ các thể chế phi thị trường để bảo đảm thực hiện tốt nhất cả các mục tiêu kinh tế và xã hội”⁸.

Trong giáo trình Quản lý nhà nước về kinh tế của Trường Đại học Kinh tế quốc dân có nêu: “Quản lý nhà nước về kinh tế được thể hiện thông qua các chức năng kinh tế và quản lý kinh tế của Nhà nước” và “Nhà nước thực hiện chức năng quản lý kinh tế là nhu cầu khách quan, nội tại và nền kinh tế thị trường vận động theo cơ chế thị trường”⁹.

Còn theo nhận xét của một số nhà khoa học về quản lý kinh tế trong cuốn sách “Những điều kiện để Việt Nam phát triển nhanh và bền vững trong bối cảnh mới” thì: “Vai trò, chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước được đổi mới. Tách quản lý kinh tế của Nhà nước với quản lý kinh doanh của doanh nghiệp”¹⁰.

Giáo trình cao cấp lý luận chính trị, môn Kinh tế chính trị Mác - Lênin của Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, cũng xác định: “Nhà nước kiểm soát vĩ mô, chức năng quản lý kinh tế của nhà nước chủ yếu là phục vụ chủ thể thị trường và tạo môi trường phát triển; hệ thống pháp luật (đặc biệt là hiến pháp) là cơ sở pháp lý và chủ đạo của thể chế kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa”¹¹.

Trong văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Đảng ta nhấn mạnh: “Đổi mới, nâng cao vai trò và hiệu lực quản lý kinh tế của Nhà nước phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa... Phân định rõ hơn chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước và chức năng của các tổ chức kinh doanh vốn và tài sản nhà nước”¹².

Nhà nước quản lý nền kinh tế quốc dân bằng Hiến pháp, các đạo luật và các quy định dưới luật. Để đưa ra khái niệm về chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước, cần xuất phát từ các quy định của Hiến pháp năm 2013 về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, cũng như trong mối quan hệ giữa các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp trong bộ máy nhà nước, mà trực tiếp ở đây là Quốc hội, Chính phủ và Tòa án nhân dân tối cao.

Nền kinh tế nước ta được xác định “là nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế; kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo” (khoản 1, Điều 51 Hiến pháp năm 2013). Trong đó, “Các thành phần kinh tế đều là bộ phận cấu thành quan trọng của nền kinh tế quốc dân. Các chủ thể thuộc các thành phần kinh tế bình đẳng, hợp tác và cạnh tranh theo pháp luật” (khoản 2, Điều 51 Hiến pháp năm 2013). Theo quy định của Hiến pháp, Nhà nước có trách nhiệm trong việc “khuyến khích, tạo điều kiện để doanh nhân, doanh nghiệp và cá nhân, tổ chức khác đầu tư, sản xuất, kinh doanh; phát triển bền vững các ngành kinh tế, góp phần xây dựng đất nước” (khoản 3, Điều 51 Hiến pháp năm 2013). Việc “xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế, điều tiết nền kinh tế” của Nhà nước phải được dựa trên cơ sở “tôn trọng các quy luật thị trường; thực hiện phân công, phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước; thúc đẩy liên kết kinh tế vùng, bảo đảm tính thống nhất của nền kinh tế quốc dân”.

Cùng với đó, Hiến pháp cũng quy định “Nhà nước tạo bình đẳng về cơ hội để công dân thụ hưởng phúc lợi xã hội, phát triển hệ thống an sinh xã hội, có chính sách trợ giúp người cao tuổi, người khuyết tật, người nghèo và người có hoàn cảnh khó khăn khác” (Điều 59, Khoản 2). Vấn đề về bảo vệ môi trường, tài nguyên thiên nhiên và phòng chống thiên tai, ứng phó với biến đổi khí hậu cũng được đề cập trong các trách nhiệm của Nhà nước được quy định tại Điều 63¹³. Trách nhiệm của Nhà nước trong các vấn đề nêu trên chính là trách nhiệm khắc phục những khuyết tật của cơ chế thị trường khi sản xuất, kinh doanh, nhà đầu tư có xu hướng chỉ quan tâm đến lợi nhuận.

Tuy nhiên, nhận thức về chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước hiện nay vẫn còn bất cập, chịu ảnh hưởng của tư duy tập trung bao cấp; Nhà nước còn can thiệp vào các hoạt động vi mô, chưa làm tốt chức năng quản lý vĩ mô, kiến tạo sự phát triển. Vì vậy, trước hết, chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước cần được nhận thức và điều chỉnh theo hướng phân biệt với các chức năng khác của Nhà nước có liên quan đến lĩnh vực kinh tế, đó là:

(1) Chức năng kinh tế của Nhà nước. Ở đây, chức năng kinh tế của Nhà nước bao gồm hai mặt hoạt động là tổ chức kinh tế và quản lý kinh tế, có nội hàm rộng hơn chức năng quản lý kinh tế. Chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước chỉ là mặt hoạt động tập trung vào quản lý nhà nước, không phải là hoạt động quản trị đầu tư hay kinh doanh, chức năng này được coi là một “tập con” của chức năng kinh tế của Nhà nước.

 (2) Chức năng tự điều tiết của thị trường. Nhà nước thực hiện chức năng quản lý kinh tế theo nguyên tắc chỉ làm những công việc xã hội, thị trường không làm; tập trung làm tốt công việc quản lý nhà nước về kinh tế, giải quyết những vấn đề kinh tế - xã hội then chốt, có ý nghĩa quyết định đối với sự phát triển bền vững của nền kinh tế đất nước. Nhà nước tăng cường chức năng quản lý kinh tế vĩ mô, tiến tới xóa bỏ chức năng quản lý vi mô. Thay vì trực tiếp tổ chức, điều hành nền kinh tế và tham gia vào đời sống kinh tế, Nhà nước thực hiện vai trò kiến tạo phát triển, thiết lập môi trường ổn định, thuận lợi, phục vụ, hỗ trợ người dân và doanh nghiệp phát triển đầu tư, sản xuất, kinh doanh.

(3) Chức năng đại diện sở hữu toàn dân và chức năng quản trị phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp. Nhà nước thực hiện quyền sở hữu đối với tài sản công và đóng vai trò là chủ sở hữu, chủ đầu tư tham gia hoạt động kinh tế. Chức năng quản lý kinh tế được Nhà nước thực hiện với tư cách là bộ máy kiến tạo phát triển, bộ máy hành chính nhà nước quản lý các hoạt động kinh tế đặt trong mối quan hệ toàn diện với các chức năng khác của Nhà nước như chức năng chính trị, chức năng xã hội (thể hiện qua các lĩnh vực văn hóa, y tế, giáo dục, khoa học - công nghệ, bảo vệ môi trường và sinh thái theo định hướng phát triển bền vững).

Để hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Nhà nước cần chủ động tập trung cho kiến tạo phát triển, thông qua việc triển khai chức năng quản lý vĩ mô của mình về kinh tế, chủ yếu là: (i) tạo lập khung khổ pháp luật về kinh tế, bảo đảm môi trường và điều kiện thuận lợi để phục vụ người dân, doanh nghiệp trong hoạt động đầu tư, sản xuất, kinh doanh; (ii) quản lý, điều hành nền kinh tế, bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô, linh hoạt, chủ động giải quyết những vấn đề lớn, quan trọng về kinh tế - xã hội - môi trường, dẫn dắt và hỗ trợ phát triển thông qua chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách, chương trình kinh tế - xã hội, bảo đảm cho sự phát triển nhanh, bền vững của đất nước; (iii) tăng cường thanh tra, giám sát, kiểm soát, bảo đảm các hoạt động kinh tế diễn ra theo quy định pháp luật.

Tóm lại, chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là những phương diện hoạt động chủ yếu của Nhà nước trong vai trò kiến tạo phát triển, chủ động tác động tới các ngành, lĩnh vực, khu vực khác nhau của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, nhằm đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội đã đề ra trong từng giai đoạn phát triển đất nước. Theo đó, nội hàm của chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước ta chủ yếu bao gồm các nội dung cơ bản sau: xây dựng và ban hành hệ thống pháp luật về kinh tế; triển khai thực thi pháp luật về kinh tế; xử lý các vi phạm pháp luật về kinh tế và giải quyết các xung đột, tranh chấp kinh tế; giải quyết các khuyết tật của kinh tế thị trường; bảo đảm hội nhập kinh tế quốc tế, thúc đẩy kinh tế đối ngoại.

TS. Nguyễn Hồng Sơn

 Hội đồng Lý luận Trung ương

1. Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh: Nhà nước và Pháp luật Việt Nam (Giáo trình cao cấp lý luận chính trị), Nxb. Lý luận chính trị, Hà Nội, 2018, tr. 17-19.

2. Nguyễn Đức Minh: “Quyền tự do kinh doanh của công dân trong Nhà nước thuế”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 9/2009, tr. 54-59.

3. Trần Thái Dương: Chức năng kinh tế của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Luận án Tiến sĩ Luật học, Viện Nghiên cứu nhà nước và pháp luật, Hà Nội, 2002, tr. 103.

4. Từ điển luật học, Nxb. Từ điển Bách khoa, Hà Nội, 1999, tr. 98.

5. Trần Nhâm (Chủ biên): Có một Việt Nam như thế - Đổi mới và phát triển kinh tế, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1998, tr. 59-60.

6. Hội đồng Lý luận Trung ương: Đổi mới mô hình tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam và chuyển đổi phương thức phát triển kinh tế ở Trung Quốc, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2013, tr. 179-181.

7. Trần Quốc Toản (Chủ biên): Thể chế phát triển nhanh - bền vững, kinh nghiệm quốc tế và những vấn đề đặt ra đối với Việt Nam trong giai đoạn mới, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2019,  tr. 587-597.

8. Nguyễn Mại: Đọc và suy ngẫm, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 2015, tr. 18.

9. Trường Đại học Kinh tế quốc dân: Giáo trình quản lý nhà nước về kinh tế, Nxb. Đại học Kinh tế quốc dân, Hà Nội, 2008, tr. 20.

10. Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh: Những điều kiện để Việt Nam phát triển nhanh và bền vững trong bối cảnh mới, Nxb. Lý luận chính trị, Hà Nội, 2017, tr. 35.

11. Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh: Kinh tế chính trị Mác - Lênin (Giáo trình cao cấp lý luận chính trị), Nxb. Lý luận chính trị, Hà Nội, 2018, tr. 210.

12. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011, tr. 214-215.

13. Quốc hội: Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2013, tr. 24-30.