Về đổi mới quản lý và phát triển dịch vụ sự nghiệp công*

Dịch vụ sự nghiệp công có vai trò quan trọng trong đáp ứng các nhu cầu dịch vụ cơ bản, thiết yếu của con người, nhờ đó mà tạo lập được các yếu tố nền tảng cho an sinh và phát triển xã hội, không ngừng nâng cao mức sống và chất lượng sống của con người. Đại hội XII của Đảng đã bổ sung, phát triển những nhận thức mới về đổi mới quản lý và phát triển dịch vụ sự nghiệp công, gắn với xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và cải cách khu vực công.

Nhận thức của Đảng về quản lý và phát triển dịch vụ sự nghiệp công qua 30 năm đổi mới

Dịch vụ sự nghiệp công là một loại hình của dịch vụ công (cùng với dịch vụ hành chính công và dịch vụ công ích), được phân chia dựa trên tính chất và tác dụng của dịch vụ được cung ứng. Dịch vụ sự nghiệp công bao gồm các hoạt động cung ứng những dịch vụ mang tính chất phúc lợi xã hội thiết yếu, cơ bản cho người dân, như giáo dục, văn hóa, khoa học, y tế, thể dục - thể thao, bảo hiểm, an sinh xã hội...

Đa dạng hóa phương thức cung ứng dịch vụ sự nghiệp công là xu hướng lớn trong đổi mới quản trị công trên thế giới trong mấy thập niên gần đây. Trong mô hình chủ nghĩa xã hội Xôviết, nhà nước là chủ thể duy nhất đầu tư, chi trả phí, tổ chức cung ứng dịch vụ công nói chung và dịch vụ sự nghiệp công nói riêng, gắn với nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp. Trong chủ nghĩa tư bản, tùy theo chủ thuyết phát triển xã hội của đảng cầm quyền mà định hình nên chính sách quản lý và phát triển khác nhau đối với dịch vụ sự nghiệp công. Khi đảng cánh hữu cầm quyền, xu hướng phổ biến là tự do hóa nền kinh tế, đề cao vai trò của thị trường trong phân bổ các nguồn lực, thậm chí tư nhân hóa nhiều loại hình dịch vụ công. Khi đảng cánh tả cầm quyền lại có xu hướng khôi phục và mở rộng dịch vụ công, xem đây là cách thức bảo đảm phúc lợi xã hội cho người dân. Trước khi xảy ra cuộc khủng hoảng kinh tế - tài chính thế giới (năm 2008), chủ nghĩa tự do mới (neo-liberalism) vốn thắng thế ở nhiều nước tư bản phương Tây từ thập niên 70 của thế kỷ XX đã từng bước mở rộng ảnh hưởng tới các nước theo chủ thuyết xã hội dân chủ, rồi tới nhiều nước chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường. Từ khi xảy ra khủng hoảng kinh tế - tài chính thế giới, người ta bàn nhiều đến khủng hoảng cơ cấu của chủ nghĩa tự do mới (hàm nghĩa không còn là khủng hoảng chu kỳ); cho rằng điều đó phản ánh thất bại của thị trường tự do và đòi hỏi phải gia tăng vai trò can thiệp của nhà nước. Trong lúc việc khắc phục hậu quả khủng hoảng kinh tế - tài chính còn dang dở thì thế giới lại đối diện với khủng hoảng nợ công gay gắt, buộc nhà cầm quyền ở nhiều nước thận trọng hơn trong việc sử dụng sự can thiệp của nhà nước theo phương cách truyền thống để ứng phó với khủng hoảng. Thực tế đó đặt ra những yêu cầu mới đối với quản lý và phát triển dịch vụ công, đặc biệt là vận dụng các quy luật của kinh tế thị trường trong tổ chức cung ứng và xác định vai trò, trách nhiệm cũng như giới hạn can thiệp của nhà nước.

Qua 30 năm đổi mới, Việt Nam đã từng bước chuyển đổi mô hình quản lý và phát triển dịch vụ sự nghiệp công, từ độc quyền nhà nước sang đa dạng hóa chủ thể đầu tư, chi trả phí, tổ chức cung ứng và quản lý. Trong quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, “giá cả hầu hết các loại hàng hóa, dịch vụ đã vận hành theo giá thị trường, được xác định theo cung cầu trên thị trường”¹, ngoại trừ giá của dịch vụ công. Đại hội VIII và IX của Đảng đã đề ra chủ trương xã hội hóa một số dịch vụ giáo dục, văn hóa, y tế, thể dục - thể thao,... nhưng trên thực tế xã hội hóa chỉ mới được tiến hành một cách hạn chế. Đại hội X của Đảng (tháng 4-2006) chủ trương “tách hệ thống cơ quan hành chính công khỏi hệ thống cơ quan sự nghiệp; phát triển mạnh các dịch vụ công cộng (giáo dục, khoa học và công nghệ, y tế, văn hóa, thể dục - thể thao)”² và “Đổi mới căn bản cơ chế quản lý và phương thức cung ứng dịch vụ công cộng là khâu đột phá quan trọng để phát triển nhanh và có hiệu quả các lĩnh vực văn hóa - xã hội”³. Đại hội XI của Đảng (tháng 1-2011) có bước tiến mới trong nhận thức về đầu tư và phát triển dịch vụ công với chủ trương: “Đẩy mạnh đổi mới tổ chức, cơ chế hoạt động của các đơn vị dịch vụ công phù hợp với kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Các đơn vị này có quyền chủ động và được khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi để tham gia thị trường, cung cấp ngày càng nhiều và tốt hơn dịch vụ công cho xã hội, nhất là dịch vụ y tế, giáo dục, đào tạo, khoa học, công nghệ...”⁴. Đại hội XII của Đảng (tháng 1-2016) chủ trương “xã hội hóa lĩnh vực dịch vụ công, thu hút các thành phần kinh tế tham gia vào lĩnh vực này”⁵ và khẳng định quyết tâm chính trị cao trong việc “Thực hiện cơ chế thị trường và đẩy mạnh xã hội hóa đối với cung cấp các dịch vụ công”⁶. Đồng thời, Đảng ta đã xác định các yêu cầu, nội dung cụ thể nhằm bảo đảm giữ vững định hướng xã hội chủ nghĩa thông qua hoàn thiện chức năng quản lý của Nhà nước; tăng cường sức cạnh tranh của các đơn vị sự nghiệp công lập trên cơ sở xác lập vai trò chủ thể trên thị trường dịch vụ xã hội và nâng cao năng lực quản trị tổ chức; thực hiện hỗ trợ trực tiếp cho người nghèo, dân tộc thiểu số, người có hoàn cảnh khó khăn nhằm giảm thiểu bất bình đẳng xã hội do thị trường tạo ra; tiến hành đổi mới theo lộ trình phù hợp điều kiện thực tế; giữ vững tính nhân văn, vì con người và tối ưu hóa lợi ích công của dịch vụ.

Quan điểm của Đảng về đổi mới quản lý và phát triển dịch vụ sự nghiệp công đã được thể chế hóa trong nhiều luật, pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ⁷ và thu được một số kết quả nhất định. Bước đầu đã tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tổ chức bộ máy, biên chế, tiền lương cho các đơn vị sự nghiệp công lập. Chuyển một số đơn vị sự nghiệp công trên lĩnh vực khoa học - công nghệ, đào tạo nguồn nhân lực gắn với các tập đoàn, tổng công ty, góp phần thúc đẩy hình thành thị trường khoa học - công nghệ và nâng cao chất lượng nguồn nhân lực đáp ứng yêu cầu sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp. Mở rộng thu hút tư nhân tham gia đầu tư phát triển dịch vụ giáo dục, y tế, khoa học - công nghệ, văn hóa - nghệ thuật, thể dục - thể thao... Một số hình thức hợp tác công tư (PPP) trong tổ chức cung ứng dịch vụ sự nghiệp công đã được áp dụng, chủ yếu là xây dựng, chuyển giao và vận hành kết cấu hạ tầng kỹ thuật của đơn vị sự nghiệp công. Tuy vậy, các chuyển đổi nêu trên vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu đổi mới theo chủ trương của Đảng, dịch vụ sự nghiệp công vẫn là khu vực mà Nhà nước phải “bao cấp” lớn nhất. Đây cũng là địa hạt được Đại hội XII của Đảng đánh giá là “... quản lý, điều hành chưa tuân thủ đầy đủ quy luật của kinh tế thị trường, nhất là trong phân bổ nguồn lực, quản lý hàng hóa, dịch vụ công thiết yếu và chưa bảo đảm cạnh tranh bình đẳng”⁸.

Những hạn chế trong thực tiễn đổi mới quản lý và phát triển dịch vụ sự nghiệp công ở nước ta

Thứ nhất, phân định chưa rõ tính chất giữa các loại dịch vụ thuần công (dịch vụ công cộng thuần túy) và dịch vụ không thuần công (dịch vụ cộng cộng không thuần túy) để xác định mức độ trách nhiệm toàn phần, hoặc trách nhiệm ở những khâu thiết yếu của Nhà nước, hoặc ủy quyền cho các chủ thể ngoài nhà nước. Dịch vụ thuần công là loại dịch vụ hội đủ cả hai thuộc tính: không loại trừ (tức người này tiêu dùng không loại trừ người khác tiêu dùng) và không tranh giành (tức người này tiêu dùng không làm giảm lượng tiêu dùng của người khác). Những dịch vụ không hội tụ đủ cả hai thuộc tính nêu trên là dịch vụ không thuần công ở các mức độ khác nhau. Dịch vụ thuần công thường là dịch vụ cơ bản, thiết yếu của người dân, bảo đảm nền tảng phát triển xã hội nhưng tư nhân không muốn tham gia, Nhà nước có trách nhiệm toàn phần từ đầu tư xây dựng cơ sở vật chất, chi trả phí, tổ chức cung ứng và quản lý, dù vẫn có thể ủy quyền cho các chủ thể ngoài nhà nước tham gia một khâu nào đó không đóng vai trò trọng yếu. Dịch vụ không thuần công có thể được ủy quyền cho khu vực ngoài nhà nước với các mức độ xã hội hóa khác nhau, còn Nhà nước chỉ quản lý, can thiệp, kiểm soát và điều tiết thông qua sử dụng quy luật của kinh tế thị trường, hoàn thiện thể chế và các công cụ quản lý cũng như hỗ trợ tài chính trực tiếp cho các đối tượng thua thiệt trong cơ hội tiếp cận dịch vụ. Nếu không phân loại thật rõ các dạng dịch vụ công gắn với từng tính chất nêu trên thì trong quá trình xã hội hóa dễ lẫn chức năng, tức Nhà nước thoái lui vai trò, trách nhiệm của mình đối với những dịch vụ công mà tư nhân không muốn làm, hoặc tư nhân làm không hiệu quả hơn Nhà nước, còn Nhà nước bao sân đối với những dịch vụ công mà tư nhân sẵn sàng tham gia và làm tốt hơn Nhà nước.

Thứ hai, phân tách chưa rõ giữa quản lý của Nhà nước và quản trị của đơn vị sự nghiệp công; giữa hoạt động đầu tư, chi trả phí (toàn phần hoặc một phần) của Nhà nước và hoạt động cung ứng dịch vụ công do nhiều chủ thể tham gia. Vì thế không tạo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm và gây nên tình trạng hành chính hóa hoạt động của các đơn vị cung ứng dịch vụ sự nghiệp công, không tạo động lực đổi mới quản trị nhà trường, bệnh viện, trung tâm... theo hướng hiện đại và chuyên nghiệp. Nó cũng biến Nhà nước vừa trở thành nhà đầu tư, vừa đứng ra tổ chức cung ứng dịch vụ, tổ chức bộ máy và biên chế ngày càng phình to. Khu vực sự nghiệp công là nơi chiếm tỷ lệ lớn nhất trong số đối tượng hưởng lương và trợ cấp từ ngân sách nhà nước, tạo gánh nặng đối với chi thường xuyên, hạn chế khả năng của Nhà nước trong đầu tư phát triển. Trong khi đó, ở các nước phát triển, đa dạng hóa chủ thể cung ứng dịch vụ sự nghiệp công là hình thức phổ biến, dù nhà nước vẫn giữ tư cách là nhà đầu tư. Cách làm này không những giảm được áp lực chi trả lương của nhà nước, mà còn tăng cường trách nhiệm của các chủ thể cung ứng dịch vụ trước sản phẩm tạo ra, thu hút khu vực ngoài nhà nước đầu tư phát triển dịch vụ và tham gia quản lý. Hợp tác công tư rất có ý nghĩa trong trường hợp này, như nhà nước đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật rồi ủy quyền cho tư nhân thuê lại và sử dụng, vận hành theo hợp đồng dài hạn; hoặc nhà nước chi trả phí cho một số dịch vụ sự nghiệp công do khu vực tư hoặc tổ chức xã hội cung ứng theo tiêu chuẩn kiểm định của nhà nước...

Thứ ba, xác định chưa rõ những khác biệt giữa đầu tư cho phát triển dịch vụ sự nghiệp công và đầu tư cho dịch vụ hành chính công. Cơ chế quản lý tiền lương của khu vực sự nghiệp công còn gắn với cơ chế quản lý hành chính nhà nước, chưa gắn mức đầu tư của Nhà nước với hiệu quả thu được. Ngân sách nhà nước cấp hoặc hỗ trợ cho các đơn vị sự nghiệp công theo biên chế và theo chỉ tiêu kế hoạch nên không khuyến khích giảm biên chế và nâng cao chất lượng dịch vụ. Chẳng hạn, do ngân sách nhà nước cấp cho các trường đại học công lập theo số lượng biên chế viên chức và chỉ tiêu tuyển sinh được giao kế hoạch hằng năm, nên các trường có xu hướng mở những ngành học mà thị trường có nhu cầu, nhờ đó có khả năng thu học phí ở mức cao nhất, song lại xem nhẹ những ngành mà Nhà nước cần và chưa trợ giúp, hỗ trợ đầy đủ cho những đối tượng không có khả năng chi trả học phí. Vì thế, đối với nhiều ngành đào tạo mà tư nhân không muốn đầu tư hoặc chưa thể đầu tư, nhất là các ngành khoa học cơ bản hoặc các ngành mang tính dẫn dắt cho phát triển, thì Nhà nước lại không tập trung đủ nguồn lực cần thiết; không ít sinh viên có năng lực nhưng gặp khó khăn trong chi trả học phí, lại chưa nhận được trợ giúp, hỗ trợ đầy đủ từ phía Nhà nước.

Thứ tư, xác lập chưa đầy đủ vai trò của Nhà nước với tư cách là một chủ thể trên thị trường cung ứng dịch vụ xã hội, chấp nhận cạnh tranh với khu vực tư một cách bình đẳng, nhờ đó mà giảm giá dịch vụ và nâng cao chất lượng sản phẩm. Trong các mô hình quản trị cổ điển, nhà nước đứng trên hoặc đứng bên cạnh thị trường. Trong nền kinh tế thị trường hiện đại, nhà nước không chỉ dừng lại ở đó, mà còn là một chủ thể trên thị trường. Với tư cách là một nhà đầu tư, nhà nước sử dụng nguồn tài chính công để đầu tư một cách khôn khéo, dẫn dắt thị trường theo chiến lược của mình với những tính toán về hiệu quả tổng thể và cụ thể cần đạt được. Trên ý nghĩa đó, với tư cách là một chủ thể cung ứng dịch vụ sự nghiệp công, nhà nước có trách nhiệm tạo môi trường thể chế bảo đảm các chủ thể tham gia cạnh tranh bình đẳng, minh bạch, có cơ hội ngang nhau trong tiếp cận nguồn lực công, như đất đai hoặc các hợp đồng, dự án sử dụng tài chính công. Cạnh tranh trong khu vực công và cạnh tranh giữa khu vực công và khu vực tư có ý nghĩa giảm giá thành và nâng cao chất lượng dịch vụ.

Thứ năm, Nhà nước vẫn phải thực hiện bao cấp từ đầu tư xây dựng cơ bản, bảo trì cơ sở vật chất - kỹ thuật, đến chi trả lương cho viên chức, người lao động của các đơn vị sự nghiệp công lập và chi trả phí toàn phần hoặc một phần cho đối tượng thụ hưởng dịch vụ. Nói cách khác, tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công chưa vận hành theo cơ chế thị trường. Đại hội XII đánh giá “Giá cả một số hàng hóa, dịch vụ thiết yếu chưa thật sự tuân theo nguyên tắc thị trường”⁹. Cụ thể, các yếu tố hình thành giá dịch vụ còn bị che lấp bởi sự bao cấp của Nhà nước (bao cấp trả lương, bao cấp đầu tư xây dựng cơ bản và bảo trì cơ sở vật chất, bao cấp các khoản chi thường xuyên khác...); mức phí thu từ khách hàng sử dụng dịch vụ chỉ được tính một phần nhỏ, chưa tăng trách nhiệm của khách hàng với dịch vụ tiêu dùng; chưa tạo sức ép buộc các đơn vị cung ứng dịch vụ phải nâng cao chất lượng và sức cạnh tranh của sản phẩm. Bao cấp nêu trên cũng làm cho các đơn vị cung ứng dịch vụ sự nghiệp công luôn ỷ lại vào Nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản và chi trả lương, gây nên tình trạng dự toán ngân sách năm sau đẩy lên cao hơn so với năm trước. Mặt khác, các đơn vị sự nghiệp công vẫn tăng “phụ thu” phí dịch vụ dưới nhiều hình thức khác nhau để gia tăng lợi ích cục bộ cho đơn vị, mà thực tế nhiều loại phí đã chuyển thành giá một cách không chính thức (nhất là với học phí, viện phí...). Điều đó tạo nên tình trạng chi thường xuyên chiếm tỷ lệ cao trong tổng chi ngân sách nhà nước, làm tăng bội chi ngân sách, còn lợi ích thu được thì đơn vị cung ứng dịch vụ được thụ hưởng, đẩy gánh nặng về phía Nhà nước. Duy trì bao cấp kéo dài đối với các dịch vụ sự nghiệp không thuần công cũng cản trở tư nhân tham gia đầu tư phát triển dịch vụ trong quá trình thực hiện chủ trương xã hội hóa.

Thứ sáu, vai trò quản lý của Nhà nước trong quá trình xã hội hóa một số dịch vụ sự nghiệp công còn hạn chế. Có nơi đồng nghĩa xã hội hóa với tư nhân hóa, không thấy được dịch vụ công trao đổi không tuân theo quan hệ thị trường đầy đủ, không thấy rõ trách nhiệm của Nhà nước với từng khâu, từng khía cạnh khác nhau trong quản lý và phát triển dịch vụ sự nghiệp công. Lựa chọn lĩnh vực xã hội hóa chưa sát với nhu cầu thực tế, dẫn đến tình trạng có những dịch vụ cần Nhà nước đứng ra tổ chức cung ứng thì lại buông trôi cho thị trường, có lĩnh vực cần xã hội hóa thì lại tổ chức các đơn vị sự nghiệp công lập đứng ra cung ứng cồng kềnh, kém hiệu quả. Trong xã hội hóa mới chỉ chú ý thu hút tư nhân tham gia mà chưa coi trọng đúng mức đến ủy quyền cho các tổ chức xã hội, tổ chức cộng đồng... dưới các hình thức đặt hàng, đấu thầu các gói dịch vụ có sử dụng tài chính công. Chưa phát huy đầy đủ vai trò điều tiết của Nhà nước bằng pháp luật để tư nhân chuyển một phần lợi nhuận hoặc tài sản thừa kế sang đầu tư phát triển các dịch vụ công do tư nhân cung ứng dưới hình thức phi lợi nhuận. Xã hội hóa chủ yếu tập trung ở khía cạnh nguồn lực tài chính mà chưa coi trọng đầy đủ khía cạnh phi tài chính, nhất là thu hút các tổ chức xã hội và người dân vào kiểm định, đánh giá chất lượng dịch vụ, tham gia quản lý phát triển dịch vụ công.

Cần có quyết tâm chính trị cao trong triển khai thực hiện các quan điểm, chủ trương Đại hội XII của Đảng về đổi mới quản lý và phát triển dịch vụ sự nghiệp công

Để khắc phục những hạn chế nêu trên, cần quán triệt và thực hiện các quan điểm, chủ trương của Đại hội XII về đổi mới quản lý và phát triển dịch vụ sự nghiệp công với quyết tâm chính trị cao và giải pháp đồng bộ, trong đó tập trung vào mấy nội dung cụ thể sau đây:

Một là, “đổi mới tổ chức và cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công theo hướng nâng cao chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tổ chức bộ máy, biên chế, nhân sự và tài chính; xã hội hóa lĩnh vực dịch vụ công, thu hút các thành phần kinh tế tham gia vào lĩnh vực này”¹⁰. Đổi mới này thực chất là trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị sự nghiệp công lập với tư cách là một chủ thể trên thị trường dịch vụ, chấp nhận cạnh tranh với các chủ thể khác, lấy hiệu quả hoạt động làm thước đo, nhờ đó không ngừng cải thiện chất lượng dịch vụ và nâng cao trách nhiệm trước người tiêu dùng. Nó cũng cho phép các đơn vị sự nghiệp công lập có quyền tự chủ cơ cấu lại tổ chức bộ máy, biên chế, lao động, phương án tài chính, phương án hợp tác với khu vực ngoài nhà nước... theo hướng có lợi nhất mà không bị cản trở bởi các quyết định hành chính.

Hai là, đa dạng hóa các chủ thể cung ứng dịch vụ sự nghiệp công. Rà soát danh mục các loại dịch vụ sự nghiệp công (giáo dục, y tế, văn hóa, nghệ thuật, khoa học - công nghệ, thể dục - thể thao...) để xác định dịch vụ nào hoặc khâu nào của dịch vụ mà Nhà nước cần nắm giữ, dịch vụ nào hoặc khâu nào của dịch vụ có thể ủy quyền cho khu vực ngoài nhà nước theo tinh thần xã hội hóa hoặc thúc đẩy hợp tác công tư. Nhà nước với tư cách là một chủ thể trên thị trường giữ vai trò chủ đạo trong cung ứng dịch vụ xã hội khi các đơn vị sự nghiệp công lập được trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm, không ngừng nâng cao sức cạnh tranh và chất lượng sản phẩm dịch vụ. Hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường đầy đủ, đồng bộ, hiện đại và phù hợp với các cam kết quốc tế, bảo đảm định hướng xã hội chủ nghĩa, nhất là các thể chế về giá, phí, lệ phí, về tiếp cận nguồn tài chính công, về hợp tác công tư, về quản trị nội bộ và sử dụng nhân lực,... nhằm tạo môi trường, điều kiện thuận lợi cho tư nhân đầu tư phát triển dịch vụ sự nghiệp công, bao gồm cả thu hút đầu tư nước ngoài. Đổi mới cơ chế tài chính doanh nghiệp để khuyến khích các tổ chức kinh doanh chuyển một phần lợi nhuận đầu tư phát triển các lĩnh vực phi lợi nhuận¹¹. Sửa đổi, bổ sung các điều khoản về thừa kế tài sản trong Luật Dân sự để khuyến khích tư nhân chuyển một phần tài sản thừa kế sang thành lập các quỹ, bệnh viện, trường học,... hoạt động theo nguyên tắc phi lợi nhuận. Áp dụng rộng rãi hình thức đặt hàng, đấu thầu cung ứng dịch vụ sự nghiệp công cho các tổ chức xã hội, tổ chức cộng đồng. Đại hội XII của Đảng còn chủ trương: thí điểm cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp công; giao cộng đồng quản lý, cho thuê cơ sở vật chất, tài sản của Nhà nước để kinh doanh cung ứng dịch vụ công và thực hiện cơ chế đơn vị sự nghiệp công hoạt động như doanh nghiệp công ích¹².

Ba là, mở rộng hợp tác công tư trong phát triển dịch vụ sự nghiệp công với nhiều hình thức đa dạng, như “đầu tư công, sử dụng tư” (Nhà nước đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, sau đó cho tư nhân thuê lại sử dụng phục vụ cho cung ứng dịch vụ công, thông qua các hợp đồng sử dụng dài hạn); “đầu tư tư, sử dụng công” (tư nhân đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật, sau đó Nhà nước thuê lại, được thực hiện bằng hợp đồng dài hạn để phục vụ cho cung ứng dịch vụ công); “chi phí công, cung ứng tư, kiểm soát công” (Nhà nước chi trả phí, tư nhân đứng ra tổ chức cung ứng dịch vụ, được đặt trong hệ thống kiểm soát chất lượng của Nhà nước); “lãnh đạo công, quản trị tư”, (hình thức áp dụng các nguyên tắc quản trị doanh nghiệp trong tổ chức và phát triển khu vực công, nhằm năng động hóa quản trị và điều hành, khắc phục các trì trệ cố hữu của khu vực công). Để hoàn thiện khung pháp lý, cần sớm xây dựng và ban hành Luật Hợp tác công tư nhằm điều chỉnh các quan hệ hợp tác giữa khu vực công với khu vực tư.

Bốn là, tính đúng, tính đủ các yếu tố hình thành giá dịch vụ một cách công khai, minh bạch theo lộ trình hợp lý đối với những dịch vụ công thiết yếu, như giáo dục, y tế mà Nhà nước kiểm soát giá. Chuyển từ phí sang giá đối với các dịch vụ công thiết yếu, cơ bản là vấn đề cấp bách, tạo điều kiện cho các đơn vị sự nghiệp công lập xác lập quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm và thúc đẩy xã hội hóa đi vào chiều sâu. Phải tính đúng, tính đủ khung giá theo 3 mức: Mức giá tính đủ tiền lương; mức giá tính đủ tiền lương và chi phí quản lý; mức giá tính đủ lương, chi phí quản lý và khấu hao tài sản cố định. Mức giá được công khai, minh bạch là điều kiện để các đơn vị sự nghiệp công thực hiện quyền tự chủ, thu đủ chi, bảo đảm trang trải các chi phí cần thiết của các yếu tố “đầu vào”. Giá là trục xoay của quan hệ cung - cầu trên thị trường, nếu tính đúng, tính đủ các yếu tố hình thành giá dịch vụ, sẽ phát tín hiệu đến thị trường và kích thích tư nhân tham gia đầu tư phát triển dịch vụ xã hội, khi họ thấy có lợi ích. Tuy nhiên, xóa bỏ bao cấp qua giá dịch vụ công phải thực hiện có lộ trình, phù hợp với từng loại dịch vụ công, bảo đảm tính tương thích với trình độ phát triển kinh tế thị trường, trình độ quản lý phát triển xã hội và mức độ hội nhập quốc tế, cân nhắc đầy đủ đặc trưng trao đổi không tuân theo quan hệ thị trường đầy đủ của dịch vụ công do Nhà nước cung ứng.

Năm là, đổi mới phương thức sử dụng tài chính công, cơ bản là chuyển từ cấp phát tài chính theo dự toán ngân sách hằng năm cho các đơn vị sự nghiệp công lập sang đầu tư dựa vào hiệu quả thu được, áp dụng hình thức đặt hàng, đấu thầu các gói dịch vụ xã hội sử dụng ngân sách. Chẳng hạn, trong giáo dục đại học, chuyển từ cấp phát ngân sách theo chỉ tiêu biên chế cán bộ, viên chức và chỉ tiêu kế hoạch tuyển sinh được giao hằng năm cho các đơn vị sự nghiệp công sang đầu tư dựa vào hiệu quả đào tạo được tính toán dựa trên các tiêu chí kiểm định gián tiếp và trực tiếp (ví như: tỷ lệ đạt các chỉ tiêu quản trị nhà trường hiện đại và chuyên nghiệp, tỷ lệ giảng viên đạt chuẩn, số lượng bài báo quốc tế được công bố hằng năm, số công trình nghiên cứu được cấp bằng phát minh sáng chế, số lượng sinh viên đạt loại giỏi hằng năm, số lượng sinh viên tìm được việc làm sau khi tốt nghiệp...). Điều này cũng khuyến khích gia tăng đầu tư của Nhà nước cho những đơn vị sự nghiệp công cung ứng dịch vụ có chất lượng, uy tín và sức cạnh tranh, khắc phục chủ nghĩa bình quân khi cấp phát ngân sách.

Sáu là, đổi mới hình thức hỗ trợ của Nhà nước từ chỗ lồng ghép chính sách xã hội trong giá sang hỗ trợ trực tiếp cho các đối tượng người nghèo, dân tộc thiểu số, gia đình có công với cách mạng, những cư dân yếu thế và chịu nhiều rủi ro trong đời sống. Không lồng ghép chính sách xã hội trong giá giúp các đơn vị cung ứng dịch vụ sự nghiệp công tính đúng, tính đủ chi phí trang trải và có điều kiện tái đầu tư mở rộng quy mô, hiện đại hóa dịch vụ. Hỗ trợ trực tiếp cho các đối tượng thiếu cơ hội tiếp cận dịch vụ công, giúp họ được hưởng lợi một cách trực tiếp, khắc phục các bất bình đẳng do thị trường tạo ra khi phân bổ nguồn lực. Đổi mới này còn khắc phục tình trạng lồng ghép chính sách xã hội trong kết toán tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập để giành lấy lợi ích cục bộ và đẩy gánh nặng về phía Nhà nước. Thực chất, đây là sự tách bạch chức năng phân phối lần đầu của thị trường và chức năng phân phối lại của Nhà nước, trong đó có phân phối lại thông qua dịch vụ sự nghiệp công và hỗ trợ trực tiếp cho đối tượng thụ hưởng.

Bảy là, kiểm định chất lượng dịch vụ sự nghiệp công bằng việc chấp nhận cạnh tranh trên thị trường, tạo cơ hội cho người tiêu dùng lựa chọn và sàng lọc sản phẩm; bằng việc hiện đại hóa và nâng cao năng lực quản trị các đơn vị sự nghiệp công; bằng việc xây dựng đạo đức nghề nghiệp của người cung ứng dịch vụ. Nhờ chấp nhận cạnh tranh mà có thể giảm giá dịch vụ, các chủ thể cung ứng dịch vụ luôn tìm cách cải thiện chất lượng sản phẩm để hướng tới người tiêu dùng, định hình thái độ, trách nhiệm phục vụ người dân. Hiện đại hóa và nâng cao năng lực quản trị các đơn vị sự nghiệp công có vai trò gián tiếp bảo đảm cho chất lượng dịch vụ được kiểm định ngay từ các tiêu chuẩn “đầu vào”, bởi khác với các hàng hóa thông thường là giá cả biểu hiện giá trị của hàng hóa, thì giá trị của dịch vụ không hoàn toàn biểu thị ở giá cả, mà còn phản ánh ở các chỉ báo gián tiếp, như trình độ và kỹ năng của đội ngũ nhân viên trực tiếp vận hành trong quy trình dịch vụ; quy trình tổ chức và cung ứng dịch vụ; điều kiện cơ sở vật chất và kỹ thuật; đạo đức và phong cách người phục vụ; mức độ hài lòng của đối tượng thụ hưởng; thương hiệu... Tất cả những tiêu chí đó chỉ có thể đánh giá, kiểm định thông qua một hệ thống quản trị hiện đại, chuyên nghiệp, công khai, minh bạch. Hệ thống quản trị hiện đại và chuyên nghiệp tự nó tạo “bộ lọc” để tuyển dụng và trọng dụng được nhân viên có năng lực và đạo đức, sa thải những nhân viên không đáp ứng được yêu cầu; xây dựng được tiêu chuẩn, quy trình hoạt động khoa học buộc mọi nhân viên phải tuân thủ và hành động có trách nhiệm; định hình đạo đức nghề nghiệp của nhân viên và chúng được phản ánh trong quan hệ với sản phẩm cũng như với người tiêu dùng dịch vụ. Hoạt động của bất cứ lĩnh vực nào cũng cần đến điều chỉnh của đạo đức nghề nghiệp và hoạt động cung ứng dịch vụ sự nghiệp công cũng không ngoại lệ. Hơn thế nữa, thiếu đạo đức trong cung ứng dịch vụ sự nghiệp công sẽ tác động trực tiếp đến sinh mệnh con người (như nghề y), gây tổn thương về thể chất hoặc tinh thần (như giáo dục, văn hóa, khoa học, thể thao), tạo ra những hệ lụy tức thời hoặc lâu dài cho xã hội, bởi dịch vụ xã hội khác với các hàng hóa thông thường ở chỗ sản xuất và tiêu dùng xảy ra đồng thời.

Tám là, xã hội hóa tiến hành một cách toàn diện, không chỉ ở phương diện tài chính mà còn ở cả phương diện phi tài chính. Đó là đa dạng hóa các chủ thể cung ứng dịch vụ sự nghiệp công, với sự tham gia của cả khu vực công, khu vực tư và các tổ chức xã hội, các tổ chức cộng đồng. Đó là huy động nguồn lực thuộc mọi thành phần kinh tế để phát triển dịch vụ xã hội, có thể góp vốn tài chính hoặc góp vốn dưới các hình thức khác nhau, như đất đai, tài sản hữu hình và vô hình. Đó là xã hội hóa các chủ thể kiểm định chất lượng dịch vụ, bảo đảm các tổ chức xã hội tham gia đánh giá chất lượng ngay trong quy trình tạo ra sản phẩm dịch vụ. Đó là phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội trong giám sát, giám định, phản biện hoạt động của các cơ sở cung ứng dịch vụ; tạo điều kiện cho các hội đại diện cho quyền lợi người tiêu dùng đánh giá chất lượng dịch vụ một cách công khai, minh bạch.

Như vậy, Đại hội XII của Đảng đã có cách tiếp cận mới trong quản lý và phát triển dịch vụ sự nghiệp công: có nội dung thực hiện theo cơ chế thị trường; có nội dung xác định rõ những đặc trưng của dịch vụ sự nghiệp công không trao đổi theo quan hệ thị trường đầy đủ, mà xác định những giới hạn của thị trường và trách nhiệm rất cụ thể của Nhà nước trong toàn bộ hoặc từng khâu đầu tư, chi trả phí, tổ chức cung ứng và quản lý. Thực chất là bảo đảm định hướng xã hội chủ nghĩa trong quá trình xây dựng nền kinh tế thị trường đầy đủ, đồng bộ, hiện đại và hội nhập quốc tế. Đổi mới quản lý và phát triển dịch vụ sự nghiệp công phải có lộ trình phù hợp với trình độ phát triển của kinh tế thị trường, của quản lý nhà nước và mức độ hội nhập quốc tế trong từng giai đoạn. Đặc trưng của dịch vụ sự nghiệp công cũng đòi hỏi xã hội hóa càng sâu rộng càng phải tăng cường trách nhiệm và cơ cấu lại chức năng, vai trò của Nhà nước một cách tương ứng. Tính chất của dịch vụ sự nghiệp công không trao đổi thông qua thị trường đầy đủ, cho nên, cùng với xác định trách nhiệm của Nhà nước là điều chỉnh bằng giá trị văn hóa, đạo đức, bằng năng lực quản trị của đơn vị sự nghiệp công theo hướng hiện đại, chuyên nghiệp và bảo đảm công khai, minh bạch. Trên nền tảng những đổi mới đó mà nâng cao chất lượng và sức cạnh tranh sản phẩm; bảo đảm tính nhân văn, phục vụ con người của dịch vụ sự nghiệp công; định hình giá trị của chủ nghĩa xã hội trong từng bước đi của công cuộc đổi mới./.

PGS. TS. Đoàn Minh Huấn

Ủy viên dự khuyết Trung ương Đảng,

Phó Tổng Biên tập Tạp chí Cộng sản

(Theo Tạp chí Cộng sản)

*****
* Bài viết là kết quả nghiên cứu của đề tài khoa học được tài trợ bởi Quỹ Phát triển khoa học và công nghệ quốc gia (NAFOSTED).

1. Báo cáo tổng kết một số vấn đề lý luận - thực tiễn qua 30 năm đổi mới (1986-2016), Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội, 2015, tr. 70.

2, 3. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, tr. 79, 202.

4. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội, 2011, tr. 208.

5, 6. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, 2016, tr. 107, 276.

7. Ví như: Nghị định số 05/2005/NĐ-CP, ngày 18-4-2005, của Chính phủ, “Về đẩy mạnh xã hội hóa các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa và thể dục thể thao”; Nghị định số 3/2006/NQ-CP, ngày 25-5-2006, của Chính phủ, “Về chính sách khuyến khích phát triển các đơn vị cung ứng dịch vụ ngoài công lập”; Nghị định số 43/NĐ-CP, ngày 25-4-2006, của Chính phủ, “Quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập”; Nghị định số 16/2015/NĐ-CP, ngày 14-2-2015, của Chính phủ, “Quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập”...

8. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Sđd, tr. 248.

9. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Sđd, tr. 99.

10. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Sđd, tr. 107.

11. Phi lợi nhuận không có nghĩa là không có lợi nhuận, mà lợi nhuận đó được sử dụng cho đầu tư mở rộng quy mô, nâng cao chất lượng và phát triển dịch vụ, không chia cho chủ nhân hoặc cổ đông.

12. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Sđd, tr. 277.