Bảo đảm các nguồn lực cho hoạt động lập pháp của Quốc hội

Lập pháp là một trong những chức năng quan trọng nhất của Quốc hội. Để nâng cao năng lực hoạt động lập pháp của Quốc hội cần phải bảo đảm nhiều yếu tố, mà một trong những yếu tố quan trọng là các nguồn lực.

Nguồn lực con người

Con người là nguồn lực quan trọng nhất của hoạt động lập pháp. Hoạt động lập pháp càng phát triển thì yêu cầu phải có đội ngũ chuyên gia, các nhà khoa học, giúp việc, tham vấn giỏi càng cao. Sự tham gia của các chuyên gia, các nhà khoa học là sự hỗ trợ những luận cứ khoa học cho các đại biểu Quốc hội khi xem xét, thông qua các đạo luật, đặc biệt là khi xem xét những văn bản có liên quan đến các vấn đề chuyên môn sâu thuộc các lĩnh vực khoa học khác nhau. Các chuyên gia không chỉ là những người tư vấn về chuyên môn, mà còn giúp cho các đại biểu tiết kiệm rất nhiều thời gian và công sức, để họ chuyên tâm vào nhiệm vụ chính của người đại biểu dân cử - quyết định chính sách, nhất là trong điều kiện đa số đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm như ở Việt Nam. Nếu các đại biểu Quốc hội hoạt động theo nhiệm kỳ, sau mỗi khóa Quốc hội, nhiều người trong số họ được thay thế bằng những đại biểu mới, thì bộ máy giúp việc với tính ổn định của nó, sẽ là “bộ nhớ thể chế” của Quốc hội, truyền lại khối kiến thức, thông tin qua các khóa cho đại biểu Quốc hội. Ở các nước, đặc biệt là các nước có nền lập pháp phát triển, đội ngũ chuyên gia giúp việc cho các đại biểu Quốc hội rất hùng hậu. Chẳng hạn, Ban thư ký của Quốc hội Canađa có 1.737 người, của Quốc hộiPanamacó 1.229 người. Ngoài ra, mỗi đại biểu Quốc hội còn có hai văn phòng, với số nhân viên giúp việc từ 4-6 người.

Trong những năm qua, Quốc hội nước ta đã có nhiều chủ trương, biện pháp để tăng cường nguồn lực con người, không ngừng nâng cao chất lượng hoạt động của các cơ quan phục vụ. Tuy vậy, tổ chức bộ máy và hoạt động của các cơ quan giúp việc vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập, cơ cấu đội ngũ chưa thật cân đối giữa cán bộ nghiên cứu chuyên môn và phục vụ. Đội ngũ cán bộ chủ yếu được hình thành một cách “tự nhiên” nhiều hơn là mang tính định hướng, thiếu các chuyên gia giỏi. Giúp việc Quốc hội và các đại biểu Quốc hội là Văn phòng Quốc hội, văn phòng đoàn đại biểu Quốc hội. Tuy nhiên, Văn phòng Quốc hội chủ yếu là giúp việc cho Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội, còn đối với các đại biểu Quốc hội ở mức độ nào đó là tại kỳ họp Quốc hội, còn giữa hai kỳ họp thì rất hạn chế. Mỗi đoàn đại biểu Quốc hội chỉ có một đến hai thư ký giúp việc, chủ yếu là thực hiện các công việc hành chính. Các đại biểu Quốc hội kể cả thành viên của Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội đều không có thư ký riêng. Cơ chế sử dụng chuyên gia bên ngoài chưa hợp lý, còn thiếu các cơ quan chuyên môn độc lập thẩm định các vấn đề khoa học, kỹ thuật, tính chính xác của số liệu để tham mưu phục vụ Quốc hội xem xét, quyết định. Quy trình lập pháp hiện tại chưa tạo điều kiện để huy động và thu hút được các chuyên gia, các nhà khoa học tham gia tích cực vào hoạt động lập pháp. “Có rất ít các nhà khoa học thuộc các cơ sở đào tạo tham gia vào các ban soạn thảo dự án luật... Ý kiến đóng góp của các nhà khoa học, các chuyên gia công tác thực tiễn cũng chưa được tiếp thu xử lý có hiệu quả”.¹

Để các đại biểu Quốc hội hoàn thành tốt chức năng người đại biểu nhân dân, cần đổi mới mô hình tổ chức các cơ quan giúp việc của Quốc hội. Không nên xây dựng các cơ quan phục vụ riêng biệt cho từng ủy ban như mô hình hiện thời, mà nên tổ chức thành các vụ phục vụ chung, như vậy sẽ tạo điều kiện để tất cả các ủy ban, các đại biểu đều được sử dụng bình đẳng các dịch vụ sẵn có của bộ máy giúp việc. Trong điều kiện các đại biểu chưa thể có bộ phận giúp việc riêng, cần nâng cao trình độ của đội ngũ chuyên viên của Văn phòng Quốc hội, thư ký của các đoàn đại biểu Quốc hội, chú trọng ý kiến đóng góp, phản biện của các chuyên gia, các nhà khoa học trong và ngoài nước. Văn phòng đoàn đại biểu Quốc hội phải là cánh tay nối dài của Văn phòng Quốc hội, giúp các đại biểu ở địa phương tiếp cận được với tất cả các dịch vụ của Văn phòng Quốc hội, đồng thời giúp các đại biểu Quốc hội sở tại tiếp cận được với các vấn đề ở địa phương thông qua vai trò tham mưu, xây dựng chương trình làm việc, tổ chức tốt các hoạt động nói chung, hoạt động lập pháp nói riêng. Cơ chế sử dụng đội ngũ cán bộ, chuyên gia giúp việc cần linh hoạt, có thể là chuyên viên giúp việc, có thể thuê chuyên gia, cộng tác viên. Về lâu dài, đại biểu Quốc hội, đặc biệt là đại biểu chuyên trách cần có đội ngũ giúp việc riêng, ít nhất là trong thời gian diễn ra kỳ họp Quốc hội, thông qua cơ chế thuê chuyên gia giúp việc tạm thời.

Nguồn lực thông tin

Nguồn lực thông tin là một trong những yếu tố quan trọng cấu thành năng lực lập pháp, góp phần nâng cao chất lượng lập pháp của Quốc hội. Thông tin là cơ sở để xây dựng chính sách lập pháp và hình thành các giải pháp lập pháp. Do những vấn đề mà đại biểu Quốc hội phải xử lý vừa ở tầm chính sách, vừa có tính chất sự việc, nên các nguồn lực hỗ trợ về thông tin đã qua xử lý là hết sức quan trọng. Ở các nước phát triển, việc cung cấp thông tin cho các nghị sĩ được chú trọng đặc biệt. Trong văn phòng Nghị viện thường có bộ phận cung cấp những dịch vụ thông tin, với độ chính xác cao và chuyên sâu, ngoài ra còn có những bộ phận cung cấp thông tin về các lĩnh vực đặc thù như ngân sách, tài chính. Nguồn thông tin phổ biến nhất của Nghị viện các nước là thư viện Nghị viện và các viện nghiên cứu. Các viện nghiên cứu này có thể là những cơ quan độc lập nằm ngoài Nghị viện, cũng có thể trực thuộc văn phòng Nghị viện hoặc kết hợp cả hai đặc điểm trên. Đối với các nước như Việt Nam, hầu hết đại biểu Quốc hội là kiêm nhiệm, thời gian dành cho hoạt động nghị trường không nhiều thì việc cung cấp đầy đủ thông tin đã được xử lý, chắt lọc để các đại biểu có thể thông qua các quyết định một cách chính xác nhất, lại càng quan trọng.

Nguồn lực hỗ trợ về thông tin cho đại biểu Quốc hội nước ta trong thời gian qua đã được chú trọng hơn trước. Việc ứng dụng các thành tựu khoa học - công nghệ, đặc biệt là công nghệ thông tin phục vụ hoạt động của Quốc hội có nhiều tiến bộ. Những thông tin được cung cấp cho hoạt động lập pháp một phần theo yêu cầu của đại biểu Quốc hội, một phần do các chuyên viên của Văn phòng Quốc hội thu thập, nghiên cứu và biên soạn thành chuyên đề. Tuy vậy, việc cung cấp thông tin cho hoạt động lập pháp của đại biểu Quốc hội vẫn còn nhiều hạn chế. Thực tế cho thấy, trước những vấn đề lớn, nhiều đại biểu Quốc hội rất lúng túng vì thiếu cơ sở thông tin, không nắm được vấn đề.

Bảo đảm và nâng cao chất lượng thông tin cho đại biểu Quốc hội là vấn đề hết sức quan trọng. Đại biểu Quốc hội có thể thu nhận thông tin từ nhiều nguồn, một cơ chế hỗ trợ thông tin hiệu quả phải bao gồm toàn bộ các nguồn thông tin liên quan đến vấn đề cần giải quyết và giúp đại biểu xác định trọng tâm của thông tin. Quy trình yêu cầu và tiếp nhận thông tin của đại biểu Quốc hội cần được thiết kế đơn giản, tiện dụng, qua đó tăng cường hiệu quả của việc cung cấp thông tin và vai trò của cơ chế hỗ trợ thông tin.

Nguồn lực vật chất

Nguồn lực vật chất là một trong những yếu tố không thể thiếu để tăng cường năng lực lập pháp của Quốc hội. Các nguồn lực vật chất bao gồm nguồn lực trong nước và nguồn lực nước ngoài.

Nguồn lực trong nước là các khoản chi ngân sách cho hoạt động lập pháp, các công cụ, phương tiện, điều kiện hoạt động của đại biểu Quốc hội, các cơ quan giúp việc và các chế độ vật chất khác. Ngoài kinh phí chung, mỗi dự án luật, pháp lệnh được cấp thêm một khoản kinh phí hỗ trợ từ ngân sách nhà nước. Năm 2006, mức chi hỗ trợ cho việc xây dựng đề cương dự thảo luật, pháp lệnh soạn thảo mới hoặc thay thế từ 1.000.000 - 2.000.000đ/đề cương, đối với đề cương dự thảo luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều từ 700.000đ - 1.500.000đ/đề cương; mức chi hỗ trợ cho dự án luật, pháp lệnh soạn thảo mới hoặc dự án luật, pháp lệnh thay thế từ 4.000.000đ - 5.000.000đ/văn bản, mức chi cho dự án luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều từ 2.000.000đ - 3.000.000đ/văn bản; mức chi hỗ trợ cho soạn thảo báo cáo chỉnh lý, báo cáo tổng thuật, báo cáo thẩm định, thẩm tra dự án luật, pháp lệnh soạn thảo mới hoặc dự án luật, pháp lệnh thay thế từ 400.000đ - 1.000.000đ/văn bản, dự án luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều từ 150.000đ - 400.000đ/văn bản². Đến năm 2010, mức chi hỗ trợ cho soạn thảo đề cương chi tiết đối với dự án luật, pháp lệnh soạn thảo mới hoặc thay thế được tăng lên tối đa là 3.000.000đ/đề cương, mức chi cho đề cương dự thảo luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều tối đa là 2.500.000đ/đề cương; mức chi hỗ trợ cho dự án luật, pháp lệnh soạn thảo mới hoặc thay thế tối đa là 8.000.000đ/văn bản, dự án luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều tối đa là 5.000.000đ/văn bản; mức chi hỗ trợ soạn thảo báo cáo tổng hợp ý kiến, báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý, thẩm định tối đa là 1.000.000 đ/báo cáo, mức chi hỗ trợ soạn thảo báo cáo nhận xét, đánh giá của người phản biện, ủy viên hội đồng thẩm định, báo cáo tham luận theo đơn đặt hàng của cơ quan, đơn vị chủ trì soạn thảo đối với dự án luật, pháp lệnh mới hoặc thay thế tối đa là 1.000.000đ/báo cáo, đối với dự án luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều tối đa 700.000đ/báo cáo³ và một số khoản chi khác như: chi cho báo cáo tác động của văn bản, báo cáo theo dõi tình hình thi hành pháp luật, soạn thảo văn bản góp ý, báo cáo thẩm định, thẩm tra văn bản, chỉnh lý hoàn thiện đề cương nghiên cứu… Tuy đã có sự tăng cường đáng kể, song nhìn chung kinh phí dành cho hoạt động lập pháp của Quốc hội vẫn còn hạn chế, chưa tương xứng với yêu cầu đặt ra. Việc “phân bổ ngân sách vẫn chưa thật sự hợp lý”⁴. Mặc dù, Luật tổ chức Quốc hội năm 2001; sửa đổi, bổ sung năm 2007 quy định: “Kinh phí hoạt động của Quốc hội là một khoản độc lập trong ngân sách nhà nước”⁵, do Quốc hội thảo luận và quyết định tại kỳ họp cuối năm, “Chủ tịch Quốc hội chỉ đạo và tổ chức việc thực hiện kinh phí hoạt động của Quốc hội”⁶, nhưng ngân sách nhà nước dành cho hoạt động lập pháp chưa trở thành một khoản chi độc lập, thiếu tập trung và chỉ mang tính hỗ trợ. Kinh phí chi cho các giai đoạn của quy trình lập pháp chưa phù hợp với công việc thực tế. Chưa có cơ chế hỗ trợ kinh phí cho việc xây dựng chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Các cơ quan, tổ chức được giao xây dựng dự án luật, pháp lệnh phải tự cân đối ngân sách. Kinh phí phục vụ việc lấy ý kiến nhân dân về dự án luật, pháp lệnh chưa được quy định cụ thể và còn rất hạn chế. Chưa có kinh phí riêng cho hoạt động lập pháp của từng đại biểu Quốc hội.

Nguồn lực nước ngoài là những khoản trợ giúp của các nước và các tổ chức quốc tế thông qua các chương trình tài trợ, các dự án nâng cao năng lực lập pháp của đại biểu Quốc hội và kinh nghiệm thu được trong các đợt đi khảo sát nước ngoài. Sự trợ giúp của cộng đồng quốc tế cho hoạt động lập pháp khá lớn. Tuy nhiên, việc tổng kết, đánh giá hiệu quả của các dự án để đúc rút kinh nghiệm, sử dụng hợp lý các nguồn tài trợ quốc tế còn hạn chế.

Tuy kinh phí trực tiếp dành cho hoạt động lập pháp trong những năm qua không nhiều, song không phải vì thế mà xem nhẹ nguồn lực quan trọng này. Thực tế cho thấy, kinh phí dành cho hoạt động lập pháp là rất lớn, không chỉ là kinh phí trực tiếp cho hoạt động soạn thảo dự án luật, pháp lệnh mà còn là kinh phí khảo sát thực tế, kinh phí phục vụ việc lấy ý kiến nhân dân, ý kiến đại biểu Quốc hội, kinh phí tổ chức hội thảo…

Để nâng cao năng lực lập pháp của Quốc hội, cần tăng cường hơn nữa ngân sách cho hoạt động lập pháp, tách kinh phí lập pháp thành một khoản ngân sách độc lập, từng dự án luật, pháp lệnh sau khi ban hành phải được kiểm toán rõ ràng, bảo đảm sự minh bạch và hiệu quả của hoạt động lập pháp.

Bảo đảm các nguồn lực để nâng cao năng lực lập pháp của Quốc hội là vấn đề hết sức quan trọng. Xây dựng cơ chế bảo đảm tăng cường và sử dụng hiệu quả các nguồn lực phục vụ hoạt động lập pháp của Quốc hội, từng bước xây dựng một hệ thống pháp luật toàn diện, đồng bộ, minh bạch đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, đổi mới và hội nhập là vấn đề quan trọng và cấp thiết.

ThS. Võ Văn Bé

Nhà xuất bản Chính trị quốc gia - Sự thật

1, 4. Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh: Tăng cường năng lực lập pháp của Quốc hội trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2008, tr. 102, 103-104.

2. Thông tư số 100/2006/TT-BTC, ngày 23-10-2006 của Bộ Tài chính.

3. Thông tư liên tịch số 192/2010/TTLT-BTC-BTP-VPCP, ngày 2-12-2010 của Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ hướng dẫn lập dự toán, quản lý ngân sách nhà nước cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật.

5, 6. Luật tổ chức Quốc hội năm 2001; sửa đổi, bổ sung năm 2007, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2007, tr.59.