Đổi mới tư duy về quyền lập pháp của Quốc hội

Lập pháp là một chức năng vô cùng quan trọng của Quốc hội. Hoạt động lập pháp không sáng tạo ra luật mà chỉ tìm những quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội phù hợp với thực tiễn. Đổi mới tư duy về quyền lập pháp của Quốc hội thực chất là đổi mới tư duy về vai trò của Quốc hội trong hoạt động xây dựng pháp luật.

Ảnh: Nhan Sáng (TTXVN)

Quyền lập pháp của Quốc hội xuất phát từ vị trí, tính chất của Quốc hội, “cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam“. Các hiến pháp được ban hành từ ngày thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đến nay, tuy thể hiện khác nhau, nhưng nội dung chức năng lập pháp của Quốc hội là thống nhất. Điều 23, Hiến pháp năm 1946 xác định, Nghị viện nhân dân “đặt ra các pháp luật”¹. Đến Hiến pháp năm 1959 thì chức năng lập pháp của Quốc hội được xác định rõ hơn. Điều 44 Hiến pháp 1959 nêu rõ: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa”². Hiến pháp 1980, do Quốc hội khóa VI thông tại kỳ họp thứ 7, ngày 18-12-1980, quy định: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp”³. Đến Hiến pháp 1992 - hiến pháp của thời kỳ đổi mới, chức năng lập pháp của Quốc hội đã được khẳng định một cách đầy đủ và toàn diện hơn. Hiến pháp 1992 không chỉ ghi nhận “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp” đã được khẳng định trong Hiến pháp 1980 mà còn xác định Quốc hội có quyền “quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh”⁴.

Tuy chức năng lập pháp của Quốc hội đã được Hiến pháp khẳng định, nhưng nội hàm khái niệm lập pháp chưa được làm rõ trong Hiến pháp. Điều 83 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) xác định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp, thì Điều 84 lại khẳng định tiếp Quốc hội “làm luật và sửa đổi luật”⁵. Như vậy, chỉ có thể hiểu quyền lập pháp tức là quyền làm luật và sửa đổi luật. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp cũng có nghĩa Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền làm luật. Điều này là không phù hợp với thực tế và không thể thực hiện được. Là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp nhưng không có nghĩa là Quốc hội phải thực hiện toàn bộ quá trình lập pháp, từ việc nghiên cứu chính sách, tổng kết thực tiễn đến chuẩn bị dự thảo rồi đưa ra thảo luận, thông qua tại kỳ họp quốc hội. Trên thế giới không có quốc hội của bất cứ nước nào có thể thực hiện được tất cả các công đoạn trên đây. Ngay cả các nước theo thiết chế tam quyền phân lập là lập pháp, hành pháp và tư pháp, các đại biểu quốc hội hoạt động chuyên nghiệp, không kiêm nhiệm bất cứ chức vụ nào trong bộ máy nhà nước thì cũng không thể đảm nhiệm toàn bộ quy trình lập pháp. Thực tế ở nhiều quốc gia, phần lớn các dự thảo luật do cơ quan hành pháp trình nghị viện thông qua. Quốc hội với tư cách là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp phải giám sát được quá trình xây dựng và thông qua luật một cách khoa học, khách quan, bảo đảm các văn bản pháp luật được thông qua phải thể hiện được chủ trương, chính sách của đảng cầm quyền và ý chí của nhân dân. Lập pháp không đồng nghĩa với làm luật, hoạt động lập pháp thực chất là hoạt động kiểm tra, giám sát sự tương hợp giữa các giải pháp lập pháp do chính phủ thiết kế. Để tránh việc các giải pháp của chính phủ vì những lợi ích cục bộ mà ảnh hưởng đến quyền lợi của nhân dân, nên giải pháp đó phải được thông qua quốc hội - “mô hình thu nhỏ” của nhân dân. Lập pháp là quyền thông qua luật chứ không phải là quyền làm luật. Quyền lập pháp thuộc về quốc hội có nghĩa chỉ có quốc hội mới có thẩm quyền định ra các quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất. Các văn bản pháp luật do các cơ quan nhà nước khác ban hành không được trái với hiến pháp và luật. Tư duy đồng nhất lập pháp với làm luật làm cho Quốc hội nước ta nhiều khi sa vào những công việc vốn không phải lập pháp, mà hiện tượng “làm văn tập thể” trước đây là một minh chứng sinh động. Thay vì tranh luận về chính sách, các đại biểu Quốc hội lại sa đà vào từng câu chữ của văn bản rất mất thời gian và khi dự án đã được Quốc hội thông qua thì nghiễm nhiên là đem ra thi hành và ban soạn thảo không được phép chỉnh sửa, dù thấy chưa thật sự phù hợp. Tất nhiên, Quốc hội có quyền làm luật và các đại biểu Quốc hội phải có khả năng đưa ra sáng quyền lập pháp, phải am hiểu pháp luật và kỹ năng lập pháp.

Theo Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001), các chủ thể có quyền trình dự án luật để Quốc hội xem xét là Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận; đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị về luật và dự án luật ra Quốc hội. Cơ quan trình dự án luật phải chuẩn bị, xây dựng, hoàn chỉnh và trình bày dự án để Quốc hội xem xét.

Trong các chủ thể có quyền trình dự án luật ra Quốc hội thì Chính phủ là cơ quan có nhiều khả năng nhất. Là cơ quan trực tiếp điều hành và tổ chức thực hiện các chính sách của quốc gia, thực thi pháp luật, Chính phủ là cơ quan nắm rõ nhu cầu ban hành luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội, đồng thời cũng là cơ quan có nguồn lực to lớn, có nhiều điều kiện thuận lợi cho hoạt động soạn thảo, trình dự án luật ra Quốc hội xem xét.

Nhân dân cũng là một chủ thể tham gia tích cực vào hoạt động lập pháp. Ngoài việc kiến nghị với các đại biểu Quốc hội, nhân dân còn trực tiếp tham gia đóng góp ý kiến vào các dự án luật, pháp lệnh khi đưa ra lấy ý kiến trên các phương tiện thông tin đại chúng.

Trong khuôn khổ Hiến pháp, Quốc hội không chỉ thông qua luật mà còn có thể ủy quyền cho các cơ quan nhà nước khác ban hành văn bản có chứa quy phạm pháp luật, chẳng hạn Quốc hội có thể ủy quyền cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, nghị quyết để điều chỉnh một số quan hệ xã hội chưa đủ điều kiện để xây dựng luật.

Hầu hết các nước theo chế độ tam quyền phân lập, quyền lập pháp của quốc hội đều có phạm vi giới hạn, nhưng ở các quốc gia đề cao vai trò của quốc hội thì quyền lực của quốc hội về lập pháp thông thường không có giới hạn. Điều này về lý thuyết là không phù hợp với ViệtNamvì chưa thể hiện được yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền - nhà nước bị giới hạn quyền lực bởi lợi ích của nhân dân - được quy định tại Điều 2 của Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001). Theo nguyên tắc của nhà nước pháp quyền, chủ quyền cao nhất thuộc về nhân dân, tất cả các cơ quan nhà nước phải được giới hạn quyền lực. Việc không xác định cụ thể phạm vi lập pháp của quốc hội sẽ làm cho công việc của cơ quan này bị quá tải và trở nên hình thức, đặc biệt là với một quốc hội mà đa số là đại biểu kiêm nhiệm như Quốc hội nước ta. Thực tế cho thấy, ngoài một số ít nước như Anh, Nhật Bản thì hầu hết các nước đều giới hạn phạm vi quyền lập pháp của quốc hội. Quốc hội không thể tùy tiện ban hành những đạo luật xâm phạm đến những lĩnh vực của các cơ quan nhà nước khác, như lĩnh vực lập quy của chính phủ và những lĩnh vực thuộc quyền điều chỉnh của chính quyền địa phương.

Để các quy định của Hiến pháp thật sự thống nhất, tránh tình trạng chữ và nghĩa trong Hiến pháp mâu thuẫn, đồng thời xác định đúng chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội và Chính phủ, cần sửa đổi Hiến pháp theo hướng quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền thông qua luật hay biểu quyết luật. Chính phủ có trách nhiệm tìm ra chính sách để thúc đẩy quốc gia phát triển, còn Quốc hội tập trung thực hiện nhiệm vụ chính yếu của mình - xem xét, thẩm tra, tranh luận để phê chuẩn chính sách của Chính phủ. Tất nhiên điều này không có nghĩa là Quốc hội không làm luật, mà ngược lại phải không ngừng nâng cao năng lực xây dựng luật của Quốc hội cũng như kỹ năng lập pháp của đại biểu Quốc hội, bảo đảm cho các dự án luật nói chung, các dự án luật do các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội chủ trì soạn thảo có chất lượng và tính khả thi ngày càng cao.

Quốc hội là cơ quan đại biểu do nhân dân cử ra, thay mặt nhân dân quyết định những công việc trọng đại của quốc gia. Quyền lực của Quốc hội, kể cả quyền lập pháp không phải là vô hạn. Vì vậy, phải giới hạn phạm vi quyền lập pháp của Quốc hội. Hơn nữa việc phân công, phân nhiệm giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp cũng đòi hỏi phải xác định phạm vi của quyền lập pháp, phân định rõ phạm vi quyền lập pháp của Quốc hội và quyền lập quy của Chính phủ. Việc ấn định rõ quyền lập pháp của Quốc hội có ý nghĩa rất quan trọng, giúp chúng ta xác định rõ trách nhiệm của Quốc hội trong việc kiến tạo môi trường pháp lý, kiểm soát quyền lực của ngành lập pháp, tránh nguy cơ có những đạo luật vi phạm các quyền tự do của con người và tránh cho Quốc hội bị quá tải trong hoạt động lập pháp.

ThS. VÕ VĂN BÉ

Nhà xuất bản Chính trị quốc gia - Sự thật

1, 2, 3, 4. Tuyên ngôn độc lập năm 1945 và các Hiến pháp Việt Nam (1946, 1959, 1980, 1992), Sđd, tr.15, 41, 95, 151.

5. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001), Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2010, tr.44.