Sửa đổi, bổ sung quy định về tòa án nhân dân và viện kiểm sát nhân dân trong Hiến pháp 1992

Xây dựng nhà nước pháp quyền và cải cách tư pháp là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta. Sửa đổi bổ sung các quy định của Hiến pháp 1992 nhằm thiết lập một nền tư pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ, nghiêm minh, từng bước hiện đại, có ý nghĩa hết sức quan trọng.

Tư tưởng xây dựng nhà nước pháp quyền và nền tư pháp nhân dân đã được Chủ tịch Hồ Chí Minh đề cập từ trước Cách mạng tháng Tám. Sau khi Cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công, bộ máy tư pháp và ngạch quan chức tư pháp thực dân - phong kiến bị xóa bỏ, nền tư pháp kiểu mới của nhà nước dân chủ nhân dân được thiết lập. Đảng ta và Chủ tịch Hồ Chí Minh đã vận dụng sáng tạo các nguyên lý về tổ chức bộ máy nhà nước kiểu mới mà V.I. Lênin đã đề ra vào điều kiện Việt Nam: “... Để thay thế tòa án cũ, cuộc cách mạng đã thiết lập tòa án mới, có tính chất nhân dân... xây dựng trên nguyên tắc là các giai cấp lao động, bị bóc lột, và chỉ có các giai cấp ấy thôi, tham gia quản lý nhà nước”¹. Bộ máy tư pháp mà Chủ tịch Hồ Chí Minh thiết kế và tạo lập có đặc điểm của một nền tư pháp hiện đại, dân chủ, được thiết lập ở nhiều nước tiến bộ trên thế giới. Trong tư tưởng Hồ Chí Minh, “tư pháp là một cơ quan trọng yếu của chính quyền”². Về tổ chức, bộ máy tư pháp luôn luôn quán triệt một tinh thần gọn nhẹ, có hiệu lực, hiệu quả, phù hợp với hoàn cảnh thực tế, vì lợi ích của nhân dân, thể hiện là bộ phận hữu cơ của chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân.

 Trong quá trình phát triển của Nhà nước ta, các cơ quan tư pháp đã trải qua một số lần cải cách. Khi công cuộc đổi mới bắt đầu, chủ trương cải cách bộ máy nhà nước, trong đó có cải cách tư pháp đã được tiến hành. Mục tiêu, quan điểm, phương hướng và nhiệm vụ cải cách tư pháp được nêu trong các văn kiện của Đảng từ sau Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII (1991), đặc biệt là Nghị quyết số 08-NQ-TW ngày 2-1-2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới và Nghị quyết số 49-NQ-TW ngày 2-6-2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020. Mục tiêu của cải cách tư pháp là nhằm xây dựng nền tư pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ, nghiêm minh, bảo vệ công lý, từng bước hiện đại, phục vụ nhân dân, phụng sự Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa; hoạt động tư pháp mà trọng tâm là hoạt động xét xử được tiến hành có hiệu quả và hiệu lực cao.

Qua 7 năm thực hiện Chiến lược cải cách tư pháp (2005-2012), nhiều nội dung của Chiến lược đã được triển khai thực hiện có hiệu quả, đạt được những kết quả bước đầu có ý nghĩa quan trọng, tạo sự chuyển biến tích cực trong nhận thức của xã hội về hệ thống tư pháp và cải cách tư pháp. Báo cáo chính trị tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng (1-2011) đã nêu rõ: “Tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp có một số đổi mới. Việc tăng thẩm quyền cho tòa án cấp huyện, nâng cao chất lượng tranh tụng tại phiên tòa, đề cao vai trò của luật sư trong tố tụng được thực hiện bước đầu có hiệu quả. Việc thực hiện các thủ tục tố tụng ngày càng tốt hơn, hạn chế được tình trạng điều tra, truy tố, xét xử oan, sai hay bỏ lọt tội phạm. Chất lượng hoạt động điều tra, truy tố, xét xử thi hành án được nâng lên…”³. Tại đại hội này, Đảng ta khẳng định nguyên tắc “quyền lực nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”⁴ và đề ra nhiệm vụ “Đẩy mạnh việc thực hiện Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, xây dựng hệ thống tư pháp trong sạch, vững mạnh, bảo vệ công lý, tôn trọng và bảo vệ quyền con người”⁵. Như vậy, việc thực hiện Chiến lược cải cách tư pháp có một ý nghĩa và tầm quan trọng mới, với mức độ và yêu cầu cao hơn.

Điểm đáng chú ý là cải cách tư pháp diễn ra cùng với quá trình nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp năm 1992. Vì thể chế cần đi trước một bước nên việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật làm cơ sở cho việc triển khai thực hiện chiến lược cải cách tư pháp có ý nghĩa rất quan trọng. Sửa đổi, bổ sung các quy định của Hiến pháp có liên quan đến tổ chức, hoạt động của tòa án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân và các quy định khác có liên quan đến hoạt động tư pháp phải bảo đảm thể chế hóa đúng đắn chủ trương cải cách tư pháp, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng đã chỉ rõ: “Khẩn trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) phù hợp với tình hình mới”⁶. Việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp về tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp cần quán triệt những quan điểm và phương hướng cơ bản trong Nghị quyết Hội nghị Trung ương 2 và kết luận của Hội nghị Trung ương 5 (khóa XI) và các nghị quyết, văn kiện của Đảng về cải cách tư pháp.

Vấn đề đặt ra là cần thể hiện hệ thống tư pháp theo tinh thần cải cách trong Hiến pháp (sửa đổi) như thế nào? Theo chúng tôi, những nội dung sau đây cần được làm rõ:

1. Cơ quan nào là cơ quan tư pháp

Qua nghiên cứu cho thấy, trước hết cần làm rõ khái niệm “tư pháp”, vì đây là vấn đề có ý nghĩa rất quan trọng khi thiết kế các quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp trong hiến pháp như tư pháp, quyền tư pháp, bộ máy tư pháp, hệ thống tư pháp, nhất là khái niệm cơ quan tư pháp... lâu nay được nhiều nhà khoa học và hoạt động thực tiễn tranh luận nhưng vẫn chưa có ý kiến thống nhất. Tư pháp từ góc độ ngữ nghĩa Hán - Việt, được hiểu là trông coi, bảo vệ pháp luật. Từ điển Hán - Việt của Đào Duy Anh giải thích tư pháp là pháp đình y theo pháp luật mà xét định các việc ở trong phạm vi pháp luật. Tư pháp, dịch từ thuật ngữ Justice có hai nghĩa - theo nghĩa hẹp, tư pháp là xét xử; theo nghĩa rộng, từ góc độ triết lý, tư pháp được coi là ý tưởng cao đẹp về một nền công lý, ở đó, mọi vi phạm pháp luật đều được phát hiện và xử lý nghiêm minh, mọi tranh chấp trong xã hội được giải quyết hợp với lẽ phải và sự công bằng, các quyền tự do, dân chủ cơ bản của con người được bảo đảm, lòng tin của nhân dân vào pháp luật được duy trì⁷. Từ góc độ tổ chức quyền lực nhà nước, theo học thuyết phân chia quyền lực, tư pháp là một nhánh quyền lực độc lập với quyền lập pháp, quyền hành pháp và đồng nghĩa với quyền xét xử (tài phán) do tòa án thực hiện. Trong khi đó, quan niệm khá phổ biến ở các nước xã hội chủ nghĩa trước đây và hiện nay, quyền tư pháp được giao cho các cơ quan bảo vệ pháp luật⁸.

Do có nhiều cách hiểu về khái niệm tư pháp nên khái niệm cơ quan tư pháp cũng được hiểu rất khác nhau. Có ý kiến cho rằng, cơ quan tư pháp là tòa án như Hiến pháp năm 1946 quy định tại Điều 63 “Cơ quan tư pháp của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa gồm có: a) Tòa án tối cao; b) Các tòa án phúc thẩm; c) Các tòa án đệ nhị cấp và sơ cấp“, lại có ý kiến coi cơ quan tư pháp là cơ quan tài phán và cơ quan duy trì quyền công tố (viện kiểm sát). Còn theo cách hiểu phổ biến hiện nay, đã được ghi trong các văn kiện của Đảng và Nhà nước gồm: tòa án, viện kiểm sát, cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án; các cơ quan, tổ chức bổ trợ tư pháp như: giám định, luật sư, công chứng…, trong đó tòa án giữ vị trí trung tâm và xét xử là hoạt động trọng tâm.

2. Tòa án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp

Là cơ quan trong hệ thống tư pháp, tòa án có điểm khác so với các cơ quan khác trong hệ thống này như viện kiểm sát, cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án… ở chỗ đó là cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Tòa án cũng khác với cơ quan lập pháp và hành pháp ở chỗ không giải quyết các vấn đề ở tầm vĩ mô, không hoạch định chính sách kinh tế - xã hội mà có chức năng giải quyết các vấn đề rất cụ thể, từng tình huống, từng sự kiện cụ thể trong đời sống xã hội, thực hiện việc áp dụng pháp luật. Tòa án không phải là phương tiện duy nhất nhưng là phương tiện chủ yếu nhất trong việc giải quyết các tranh chấp, các vụ việc, xét xử các hành vi phạm tội xảy ra trong đời sống xã hội. Ở nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tòa án nhân dân có vị trí trung tâm trong hệ thống tư pháp, có nhiệm vụ bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ công lý, quyền con người, quyền công dân, bảo vệ lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, là nơi thể hiện nền công lý, công bằng trong các quan hệ xã hội và cũng là nơi thể hiện chất lượng hoạt động và uy tín của hệ thống tư pháp. Với chức năng xét xử, tòa án nhân dân nhân danh nhà nước ra các bản án, quyết định mang tính chất bắt buộc đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Theo tinh thần cải cách tư pháp, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Hiến pháp (sửa đổi) cần quy định về tòa án nhân dân như sau:

- Tòa án nhân dân là cơ quan thực hiện quyền tư pháp của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa ViệtNam. Đồng thời khẳng định “Tòa án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa ViệtNam” (như Điều 109 Dự thảo Hiến pháp sửa đổi).

 - Tòa án cần được tổ chức theo thẩm quyền xét xử (theo cấp xét xử), không phụ thuộc vào đơn vị hành chính. Từ chức năng, nhiệm vụ của tòa án nhân dân cho thấy chức năng của tòa án nhân dân khác với chức năng của các cơ quan lập pháp và hành pháp. Vì vậy, nguyên tắc, cách thức tổ chức của tòa án nhân dân phải khác với nguyên tắc và cách tổ chức của cơ quan dân cử và cơ quan quản lý nhà nước. Hiện nay các tòa án nhân dân được tổ chức theo nguyên tắc thẩm quyền xét xử kết hợp với lãnh thổ. Căn cứ Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 2-6-2005, Kết luận số 79-KL/TW ngày 28-7-2010 của Bộ Chính trị, cần tổ chức tòa án theo bốn cấp, cụ thể là: tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực, tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, tòa án nhân dân cấp cao, Tòa án nhân dân tối cao. Việc tổ chức tòa án nhân dân theo cấp xét xử sẽ bảo đảm thực hiện nguyên tắc độc lập xét xử, khi các quan hệ giữa tòa án các cấp không phải là quan hệ mệnh lệnh - hành chính mà là quan hệ pháp luật tố tụng. Việc xây dựng, cơ cấu lại tổ chức tòa án nhân dân theo cấp xét xử sẽ giải quyết được những vướng mắc hiện nay trong việc thực thi nguyên tắc độc lập xét xử.

Đối với tòa án đặc biệt, đây là thiết chế riêng được quy định trong các Hiến pháp năm 1959, 1980 và 1992. Việc quy định Quốc hội có quyền thành lập tòa án đặc biệt khi cần thiết sẽ tạo cơ sở pháp lý chắc chắn và bảo đảm tính linh hoạt trong quá trình quản lý xã hội, quản lý nhà nước, khi đất nước bị đặt trong tình hình đặc biệt (Điều 108 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp).

- Về nhiệm kỳ thẩm phán, cần quy định thời hạn bổ nhiệm đối với thẩm phán sơ cấp; thẩm phán trung cấp; riêng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao nên bổ nhiệm không kỳ hạn. Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức thẩm phán tòa án các cấp thuộc quyền hạn của Chủ tịch nước.

- Về trách nhiệm báo cáo công tác trước Quốc hội, hội đồng nhân dân của chánh án tòa án nhân dân, cần quy định cho phù hợp với mô hình tổ chức tòa án. Tùy theo cấp tòa án mà chánh án phải báo cáo trước Quốc hội hoặc hội đồng nhân dân cấp tỉnh theo quy định của pháp luật.

- Quy định về việc giám sát của các cơ quan dân cử, bảo đảm phát huy quyền dân chủ của nhân dân trong việc giám sát các hoạt động tư pháp. Xây dựng cơ chế cụ thể để phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức thành viên, của cả hệ thống chính trị và toàn xã hội tham gia giám sát hoạt động của tòa án và các cơ quan tư pháp.

3. Viện kiểm sát nhân dân

Viện kiểm sát nhân dân được thành lập từ năm 1960 (trước năm 1960 là Viện công tố), có chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật và thực hành quyền công tố, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Chức năng này tiếp tục được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992. Sau khi sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (năm 2001) viện kiểm sát thôi không thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong các lĩnh vực hành chính - kinh tế - xã hội, tập trung thực hiện chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp.

Tuy không phải là cơ quan giữ vị trí trung tâm như tòa án nhưng viện kiểm sát có vai trò rất quan trọng trong lĩnh vực công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp, là cơ quan thực hiện một số hoạt động tư pháp. Với đặc điểm của Việt Nam và yêu cầu của cải cách tư pháp, Hiến pháp cần tiếp tục quy định viện kiểm sát nhân dân được thành lập theo luật định, có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức của tòa án nhân dân. Đồng thời, đặt chế định viện kiểm sát nhân dân cùng chương với tòa án nhân dân trong Hiến pháp. Tuy nhiên, chức năng kiểm sát xét xử của viện kiểm sát nhân dân cần được làm rõ thêm. Vì nếu kiểm sát viên làm nhiệm vụ công tố tại tòa, đồng thời làm nhiệm vụ kiểm sát việc tuân theo pháp luật cũng tại tòa sẽ ảnh hưởng đến vai trò trung tâm và tính độc lập của tòa án. Việc kiểm sát hoạt động xét xử của tòa án nên thực hiện thông qua cơ chế kháng nghị của viện trưởng viện kiểm sát cùng cấp hoặc cấp trên, đồng thời thông qua hoạt động kiểm tra, giám đốc án của hệ thống tòa án.

4. Ghi nhận các nguyên tắc cơ bản của hoạt động tư pháp

Ngoài các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp Hiến pháp hiện hành đã ghi nhận (xét xử công khai; khi xét xử, thẩm phán và hội thẩm độc lập chỉ tuân theo pháp luật; bảo đảm quyền bào chữa của bị cáo, quyền bảo vệ lợi ích hợp pháp của các đương sự; suy đoán vô tội…), cần quy định mới các nguyên tắc: tòa án thực hiện hai cấp xét xử; nguyên tắc bảo đảm tranh tụng tại phiên tòa; nguyên tắc chỉ tuân theo pháp luật của kiểm sát viên khi thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp. Đồng thời quy định “mở” về nguyên tắc tòa án xét xử tập thể và quyết định theo đa số để sau này các đạo luật về tổ chức và luật tố tụng quy định thủ tục xét xử rút gọn ở cấp sơ thẩm.

     Ngoài ra, Điều 127 Hiến pháp hiện hành quy định: “Ở cơ sở thành lập các tổ chức thích hợp của nhân dân để giải quyết những việc vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân theo quy định của pháp luật”. Trong Dự thảo Hiến pháp sửa đổi không còn quy định nói trên. Chúng tôi cho rằng, cần giữ lại quy định này vì hòa giải là một chế định mang đậm nét truyền thống văn hóa - đạo đức của người Việt Nam, tồn tại hàng trăm năm và hiện vẫn phát huy tác dụng rất lớn trong việc ổn định trật tự xã hội. Luật hòa giải cơ sở hiện đang được soạn thảo cũng hướng vào giải quyết một số tranh chấp, xích mích trong cộng đồng dân cư với chi phí ít nhất nhưng có thể đạt đạt kết quả cao nhất, tiết kiệm chi phí cho xã hội. Và điều quan trọng hơn, xuất phát từ phương châm “lấy dân làm gốc”, thực tế cho thấy không phải lúc nào cơ quan nhà nước tham gia vào giải quyết các tranh chấp và xích mích nhỏ trong nhân dân cũng mang lại hiệu quả.

PGS. TS. NGUYỄN TẤT VIỄN

Ban Chỉ đạo cải cách tư pháp Trung ương

1. V.I.Lênin: Toàn tập (tiếng Việt), Nxb. Tiến bộ, Mátxcơva, 1977, t.36, tr.199.

2. Hồ Chí Minh: Nhà nước và pháp luật, Nxb. Pháp lý, Hà Nội, 1985, tr.174.

3, 4, 5, 6. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Sđd, tr.160, 85, 250, 247.

7. Xem “Vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động các cơ quan tư pháp ở nước ta”, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số chuyên đề tháng 6-1995, tr.4-8, 32-35.

8. Xem Trần Huy Liệu: Đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp theo hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam, Luận án Tiến sĩ Luật học, Hà Nội, 2003, tr.14.