Tiếp tục nâng cao chất lượng lập pháp của Quốc hội

Lập pháp là chức năng quan trọng hàng đầu của Quốc hội. Trong những năm đổi mới vừa qua, hoạt động lập pháp của Quốc hội đã có nhiều tiến bộ vượt bậc. Nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, đổi mới và hội nhập, cần tiếp tục nâng cao hơn nữa chất lượng lập pháp của Quốc hội, từng bước xây dựng một hệ thống pháp luật toàn diện, đồng bộ.

Hoạt động lập pháp của Quốc hội nước ta trong thời kỳ đổi mới, có sự phát triển mạnh mẽ cả về lượng và chất. Sự phát triển đó thể hiện rõ nét trên một số mặt cơ bản sau đây:

Thứ nhất, chưa có thời kỳ nào mà số lượng các dự án luật được Quốc hội ban hành nhiều như trong thời kỳ đổi mới. Kết thúc nhiệm kỳ các khóa Quốc hội đều hoàn thành một chương trình lập pháp khổng lồ. Chỉ trong hai khoá Quốc hội XI và XII, Quốc hội đã thông qua số luật nhiều hơn tất cả các khóa trước cộng lại. Nhờ đẩy nhanh về số lượng mà hầu khắp các lĩnh vực của đời sống xã hội đều đã có luật điều chỉnh, trong một số lĩnh vực, như hoạt động tư pháp, đã điều chỉnh chủ yếu bằng luật và bộ luật.

Thứ hai, nội dung lập pháp phong phú với nhiều tư duy pháp lý mới, đặc biệt là các tư duy pháp lý về kinh tế - dân sự, về tổ chức bộ máy nhà nước và về quyền con người, quyền công dân. Có thể nói từ luật về nội dung lẫn luật về hình thức đều có nội dung mới. Nhiều bộ luật, đạo luật lần đầu tiên ra đời ở nước ta với nội dung điều chỉnh rất mới mẻ, như về kinh tế có Luật bảo vệ môi trường, Luật kinh doanh tiền tệ, bảo hiểm…; về tổ chức bộ máy nhà nước có Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật cán bộ công chức, Luật viên chức…; về quyền con người, quyền công dân có Luật luật sư, Luật bồi thường nhà nước, Luật bình đẳng giới, Luật tố tụng hành chính… Nhiều tư duy pháp lý của nhân loại đã được kế thừa và phát triển phù hợp với thực tiễn nước ta như quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát trong việc thực hiện ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp; quyền con người, quyền công dân được bảo đảm thực hiện… Nhìn chung các luật, bộ luật được ban hành đã đáp ứng kịp thời đòi hỏi của cuộc sống, phù hợp với sự vận động và phát triển của thực tiễn, có tác dụng điều chỉnh trên thực tế, góp phần hình thành nền tảng pháp lý vững chắc cho sự phát triển ổn định về kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội, an ninh - quốc phòng…

Thứ ba, hoạt động lập pháp của Quốc hội dựa trên một quy trình ngày càng đổi mới theo hướng dân chủ và trách nhiệm. Từ các bước đưa sáng kiến lập pháp, lập chương trình xây dựng luật hằng năm và nhiệm kỳ đến các khâu soạn thảo; thẩm định; thẩm tra; cho ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; xem xét, thảo luận, thông qua… đều được bổ sung hoàn thiện với những quy định mới nhằm thu hút đông đảo các tầng lớp nhân dân tham gia vào quá trình lập pháp của Quốc hội và đề cao trách nhiệm của các chủ thể có thẩm quyền trong hoạt động lập pháp. Nhờ đó, hoạt động lập pháp của Quốc hội tiến hành có nề nếp, có chương trình kế hoạch chặt chẽ, góp phần nâng cao chất lượng của hoạt động lập pháp.

Tuy nhiên, trước đòi hỏi xây dựng một Quốc hội mạnh, thực thi đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn của mình, tiếp tục nâng cao chất lượng của các đạo luật được thông qua, cần phải khắc phục một số hạn chế sau đây:

- Chất lượng lập pháp tuy có tiến bộ, nhưng cũng còn một số luật trong đó còn chứa đựng những quy định chưa phản ảnh đầy đủ nhu cầu của cuộc sống nên tác dụng điều chỉnh không cao, tính khả thi còn thấp, sức sống của một số điều luật không dài. Đặc biệt trong lĩnh vực kinh tế, nhu cầu sửa đổi, bổ sung một số đạo luật để kịp thời phúc đáp đòi hỏi bức xúc của cuộc sống nhưng chưa đưa được vào chương trình lập pháp của Quốc hội, hoặc đưa vào rồi lại rút ra, một số quy định mâu thuẫn với luật hiện hành do chính sách đề ra thiếu nhất quán, nhưng chưa kịp thời sửa đổi, bổ sung làm cho hệ thống pháp luật thiếu thống nhất, khó khăn lúng túng trong thực hiện, tính khả thi thấp. Việc ban hành văn bản hướng dẫn luật không kịp thời làm cho hiệu lực của luật chậm đi vào cuộc sống, gây khó khăn cho việc thực hiện luật. Hình thức thể hiện tuy có tiến bộ nhưng nhiều điều luật vẫn còn quy định dài dòng, thiếu rõ ràng, minh bạch và thiếu chế tài cụ thể.

Việc thực hiện chương trình lập pháp cả nhiệm kỳ và hằng năm chưa bảo đảm kế hoạch đã đề ra. Việc đưa vào rút ra khỏi chương trình quá dễ dãi, không bảo đảm tính pháp chế. Tiến độ và thời hạn trình dự án luật không bảo đảm. Hồ sơ tài liệu để trình một dự án luật không đầy đủ và bảo đảm chất lượng như Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định, nhất là báo cáo đánh giá tác động của dự án luật, báo cáo tổng kết tình hình thực hiện pháp luật về lĩnh vực mà dự án luật điều chỉnh còn đơn giản, sơ sài thậm chí không có. Thời hạn gửi tài liệu thường chậm so với luật định. Đây là tồn tại từ lâu, nhưng đến nay vẫn chưa khắc phục được.

- Dân chủ hoá trong hoạt động lập pháp có tiến bộ nhưng vẫn còn nhiều hạn chế. Chưa thu hút được đông đảo các chuyên gia, các nhà quản lý, các đối tượng trực tiếp chịu sự tác động của các quan hệ xã hội vào hoạt động soạn thảo, thẩm tra, thẩm định, thảo luận và xem xét thông qua các dự án luật. Các hội thảo và hội nghị góp ý kiến vào các dự án luật tổ chức còn hình thức, chưa thực chất.

Để tiếp tục nâng cao chất lượng lập pháp của Quốc hội trong thời gian tới, cần phải tiến hành đồng bộ một số giải pháp sau:

- Tăng cường kỷ cương, kỷ luật trong hoạt động lập pháp. Theo đó cần phải quy định cụ thể hơn trách nhiệm của các chủ thể có thẩm quyền trong các công đoạn của quy trình lập pháp và quy định các chế tài khi các chủ thể đó vi phạm. Cần phải đặc biệt làm rõ trách nhiệm của cơ quan soạn thảo dự án luật trong việc xây dựng hệ thống chính sách và đánh giá sự tác động của các chính sách đó. Nếu có sửa đổi, bổ sung chính sách trong các dự án luật đã trình ở các giai đoạn thẩm tra, xem xét, thảo luận và thông qua của Quốc hội cần phải bảo đảm cho Chính phủ bảo vệ chính sách do mình đưa ra. Làm như vậy để luật sau khi thông qua, nếu không đi vào cuộc sống thì cơ quan đưa dự án luật không thể “đổ lỗi” cho Quốc hội. Hoạt động lập pháp sẽ nâng cao được trách nhiệm, minh bạch hoá được các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong các bước của quy trình lập pháp, góp phần tăng cường kỷ cương, kỷ luật trong hoạt động lập pháp.

- Tiếp tục đổi mới tư duy, nâng cao năng lực lập pháp nhằm xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật theo chiều sâu. Đó là quá trình lấy việc sửa đổi, bổ sung hoàn thiện các đạo luật và bộ luật hiện có, nâng cao chất lượng, bảo đảm cho các đạo luật đã thông qua phát huy mạnh mẽ hiệu lực và hiệu quả điều chỉnh trong thực tế làm nhiệm vụ trung tâm. Đồng thời đi sâu xây dựng một số đạo luật mới để lấp kín các khoảng trống mà từ trước tới nay ở nước ta chưa có luật điều chỉnh. Đây là những dự án luật mới, rất phức tạp và nhạy cảm, ta chưa có thực tiễn và kinh nghiệm nhưng rất cần thiết cho việc phát huy nhân tố con người và xây dựng, hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Ví dụ như Luật trưng cầu dân ý, Luật về lập hội, Luật về quyền tiếp cận thông tin… Việc sửa đổi và bổ sung các đạo luật hiện có, cũng như xây dựng mới một số dự án luật chưa có ở nước ta làm cho hệ thống pháp luật phát triển theo chiều sâu là công việc không kém phần khó khăn so với giai đoạn trước đây, thậm chí còn khó khăn, phức tạp hơn. Vì vậy, tiếp tục đổi mới tư duy, nâng cao năng lực lập pháp của các cơ quan có thẩm quyền là đòi hỏi khách quan và cấp thiết. Trước hết, đòi hỏi phải đoạn tuyệt mạnh mẽ và dứt khoát với các tư duy pháp lý cũ, như phân biệt đối xử, thiếu minh bạch, công khai, thiếu dân chủ hoặc dân chủ hình thức, trách nhiệm không rõ ràng, cụ thể còn ẩn chứa trong các quy định pháp luật… Đồng thời xây dựng các tư duy pháp lý mới chỉ đạo hình thành các chính sách trong các dự án luật như thừa nhận giá trị phổ quát của tính công khai, minh bạch trong tổ chức đời sống chính trị, kinh tế, xã hội; dân chủ hóa và mở cửa trong nền kinh tế đòi hỏi phải cải cách, đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước và phòng chống sự tha hóa của quyền lực nhà nước; bình đẳng về điều kiện và môi trường như nhau là nhân tố để phát triển con người và phát triển xã hội… Nhận thức sâu sắc các giá trị mới, kế thừa và phát triển các giá trị hiện có, đổi mới tư duy một cách căn bản là nhân tố quyết định nâng cao năng lực của các chủ thể có thẩm quyền trong quy trình lập pháp, là yếu tố quyết định chất lượng của các đạo luật được thông qua.

- Nâng cao chất lượng hoạt động thẩm tra các dự án luật của Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội. Để thẩm tra thực sự trở thành một cuộc họp phản biện chính sách thể hiện trong dự án luật, cần giao cho một số thành viên của cơ quan chủ trì thẩm tra chuẩn bị bài phản biện, thậm chí có thể mời một, hai người am hiểu sâu sắc các quan hệ xã hội thuộc đối tượng điều chỉnh của dự án luật viết bài phản biện và tham gia hội nghị thẩm tra. Đồng thời trước và sau thẩm tra còn phải tiến hành nhiều cuộc hội thảo thu hút đông đảo những nhà khoa học, những người quản lý am hiểu, những người thuộc đối tượng điều chỉnh của dự án luật tham gia một cách thực chất, đóng góp ý kiến thiết thực cho dự án luật. Trong những trường hợp cần thiết, cần tiến hành thêm điều tra xã hội học để làm rõ thêm một số chính sách của dự án luật còn có ý kiến khác nhau. Hội nghị thẩm tra một dự án luật phải tiến hành công phu với nhiều hình thức trước, trong và sau hội nghị, không chỉ là đóng góp ý kiến mà thực sự là một hội nghị phản biện. Nội dung phản biện không chỉ là chính sách thể hiện trong dự án luật có phù hợp với ý nguyện của nhân dân, phù hợp thực tiễn, có tính khả thi hay không mà còn phải đánh giá trách nhiệm của các cơ quan hữu quan trong quá trình soạn thảo, thẩm định theo đòi hỏi của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật; đánh giá chất lượng của các tài liệu kèm theo dự án luật như báo cáo đánh giá sự tác động của các chính sách trong dự án luật, báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật… Nếu chất lượng của các dự án luật, các tài liệu kèm theo chưa đạt yêu cầu, chưa đáp ứng các đòi hỏi của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hội nghị thẩm tra có thể yêu cầu làm lại. Cần phải tránh tình trạng xuê xoa, dựa dẫm, ỷ lại, dĩ hoà vi quý, trách nhiệm không rõ ràng trong thẩm tra các dự án luật.

- Gắn kết chặt chẽ việc thực hiện chức năng lập pháp với việc thực hiện chức năng giám sát trong hoạt động thẩm tra các dự án luật. Từ lâu nay, việc thực hiện chức năng lập pháp và thực hiện chức năng giám sát dường như là hai công việc có tính độc lập, tiến hành một cách riêng rẽ. Vì thế, thời gian dành cho hoạt động lập pháp bị chi phối bởi thời gian thực hiện hoạt động giám sát. Nếu có kế hoạch, biết kết hợp hoạt động giám sát phục vụ cho hoạt động thẩm tra các dự án luật, thì việc thẩm tra dự án luật chắc chắn sẽ có cơ sở thực tiễn phong phú phục vụ cho thẩm tra.

GS. TS. Trần Ngọc Đường

Chuyên gia cao cấp Văn phòng Quốc hội