Về quy trình và thủ tục lập hiến

Khi trong xã hội xuất hiện nhà nước, cũng có nghĩa là xuất hiện quyền lực nhà nước - một loại quyền lực công đặc biệt bắt nguồn từ nhân dân, thuộc về nhân dân nhưng không do toàn thể nhân dân tự thực hiện mà do một bộ máy chuyên môn thay mặt nhân dân thực hiện. Song trên thực tế, việc kiểm soát của nhân dân đối với quyền lực nhà nước xưa nay là vấn đề rất khó khăn, trong nhiều trường hợp có thể nói là nhân dân hầu như không thể kiểm soát được quyền lực nhà nước. Để nhân dân có thể kiểm soát được quyền lực nhà nước, để nhà nước thực sự là của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, cần phải xác lập một cơ chế giao và kiểm soát quyền lực chặt chẽ từ phía nhân dân đối với các cơ quan nhà nước, những người đại diện nhân dân, trong đó biện pháp quan trọng là phải xây dựng và ban hành được một bản hiến pháp có chất lượng phù hợp.

Chủ tịch nước Võ Chí Công ký lệnh công bố Hiến pháp 1992

Hiến pháp là luật cơ bản, luật gốc, luật mẹ, nói cách khác, là luật đặc biệt, cơ sở để xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật của đất nước, nên trình tự, thủ tục lập hiến cũng phải đặc biệt. Trong quá trình xây dựng, sửa đổi hiến pháp không những phải coi trọng nội dung mà còn phải chú trọng quy trình, thủ tục lập hiến. Quy trình, thủ tục lập hiến thường được bắt đầu từ khi ý tưởng về việc xây dựng hay sửa đổi hiến pháp được đề xuất cho đến khi hiến pháp được công bố để thực thi. Cụ thể gồm:

- Nêu sáng kiến lập hiến (bao gồm cả việc xây dựng mới lẫn sửa đổi), có thể là của tổ chức như đảng cầm quyền, các cơ quan cấp cao của nhà nước, các lực lượng chính trị lớn trong xã hội, các chủ thể thuộc quốc gia như một nước cộng hòa trong liên bang, một dân tộc thuộc quốc gia, có thể là của cá nhân như nguyên thủ quốc gia, người đứng đầu đảng phái... Hiến pháp Việt Nam 1992 không quy định chủ thể có quyền sáng kiến lập hiến. 

- Quyết định việc soạn thảo hoặc sửa hiến pháp, có thể do cơ quan đại biểu nhà nước cao nhất (quốc hội) quyết định, có thể do nhân dân quyết định thông qua trưng cầu ý dân, có thể do lãnh tụ hay nguyên thủ quốc gia quyết định, tùy theo điều kiện và tình hình ở mỗi nước. Quyền quyết định việc soạn thảo hoặc sửa đổi hiến pháp theo Hiến pháp Việt Nam 1992 là thuộc về Quốc hội. 

- Thành lập ủy ban, ban, hội đồng soạn thảo hiến pháp. Thông thường các nước đều thành lập một ủy ban, ban hoặc hội đồng soạn thảo hiến pháp với đại diện của các lực lượng khác nhau cùng với sự tham gia của các chuyên gia pháp lý cao cấp của đất nước. Ở nước ta, Quốc hội quyết định thành lập Ủy ban soạn thảo Hiến pháp.

- Thảo luận, xin ý kiến, đóng góp ý kiến của các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Vì hiến pháp quy định nhiều vấn đề quan trọng liên quan đến vận mệnh, xu hướng phát triển của quốc gia, dân tộc nên khi dự thảo hiến pháp được hoàn thành, người ta thường tổ chức các cuộc thảo luận, xin ý kiến của các nhà chính trị, các chuyên gia pháp lý, chuyên gia thuộc các ngành, các lĩnh vực khác nhau và các tổ chức xã hội, các tầng lớp nhân dân trong nước để có một bản dự thảo hiến pháp chất lượng, hoàn thiện, phù hợp nhất. Ở nước ta, việc thảo luận, xin ý kiến, đóng góp ý kiến của các tổ chức, cá nhân về dự thảo hiến pháp được tổ chức rất rộng rãi.

- Cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua (một số hiến pháp có thể có công đoạn nhân dân phúc quyết). Thông thường, sau khi bản dự thảo hiến pháp đã hoàn chỉnh thì cơ quan đại biểu nhà nước cao nhất (quốc hội) sẽ xem xét thông qua theo một thủ tục đặc biệt. Ở nhiều nước, sau khi quốc hội thông qua còn có thủ tục toàn dân phúc quyết hiến pháp thông qua việc tổ chức trưng cầu ý dân. Ở nước ta, Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua dự thảo Hiến pháp.

- Công bố hiến pháp mới hoặc hiến pháp sửa đổi. Thông thường, sau khi hiến pháp được thông qua thì nguyên thủ quốc gia sẽ ký lệnh công bố để toàn dân thực hiện. Ở nước ta, Chủ tịch nước thực hiện việc công bố hiến pháp.

Ở Việt Nam, xuất phát từ quy định của Điều 6 Hiến pháp 1992: “Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân”¹ nên quy trình, thủ tục lập hiến được quy định trong Hiến pháp năm 1992 là: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp”² (Điều 83); Quốc hội “thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp…”³ (Điều 84); “Chỉ Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp. Việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất là hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành”⁴ (Điều 147)... còn nhân dân (chính xác hơn là công dân) “có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận các vấn đề chung của cả nước và địa phương, kiến nghị với cơ quan nhà nước, biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân”⁵ (Điều 53). Như vậy, Quốc hội chỉ là cơ quan đại biểu, đại diện của nhân dân nhưng đã có cả quyền lập hiến của nhân dân. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, chỉ Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp, việc sửa đổi Hiến pháp chỉ cần Quốc hội biểu quyết tán thành... Nhân dân không được thực hiện quyền lập hiến trên thực tế, chủ quyền nhân dân bị ảnh hưởng, thu hẹp.

Khắc phục tình trạng trên, Dự thảo Hiến pháp 1992 sửa đổi Điều 6 (sửa đổi, bổ sung Điều 6) đã quy định: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng các hình thức dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước”; Điều 74 (sửa đổi Điều 83) quy định: “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước”; Điều 75 (sửa đổi, bổ sung Điều 84) quy định: Quốc hội có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây: 1- Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm luật và sửa đổi luật; 2- Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội…; Điều 123 (sửa đổi, bổ sung Điều 146) quy định: “Hiến pháp là luật cơ bản của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp. Mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý”; Điều 124 (sửa đổi, bổ sung Điều 147) quy định: “Việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp được quy định như sau: 1- Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội có quyền đề nghị làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp. Quốc hội quyết định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành; 2- Quốc hội thành lập Ủy ban dự thảo Hiến pháp. Thành phần, số lượng thành viên, nhiệm vụ và quyền hạn của Ủy ban dự thảo Hiến pháp do Quốc hội quyết định; 3- Ủy ban dự thảo Hiến pháp soạn thảo, tổ chức lấy ý kiến nhân dân và trình Quốc hội về dự thảo Hiến pháp; 4- Dự thảo Hiến pháp được thông qua khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp do Quốc hội quyết định”.

Có thể khẳng định những quy định trên đã ít nhiều đề cao hơn quyền lập hiến của nhân dân. Tuy vậy, chúng tôi cho rằng, những sửa đổi đó chưa triệt để và còn mâu thuẫn. Cụ thể là:

- Trong Dự thảo Hiến pháp vẫn không xác định quyền lập hiến thuộc về nhân dân mà coi đó là của Quốc hội. Điều 75 quy định: Quốc hội có nhiệm vụ, quyền hạn: “Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp”, “Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp”. Dự thảo Hiến pháp vẫn chưa ghi nhận quyền quyết định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp của nhân dân. Điều 124 quy định: “Quốc hội quyết định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành”. Chúng tôi cho rằng, quyền lập hiến phải thuộc về nhân dân, Quốc hội chỉ thay mặt nhân dân thực hiện quyền lập hiến nên quy định như Điều 74 là phù hợp “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến,…”. Việc làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp phải do nhân dân quyết định cuối cùng. Quyền giám sát tối cao việc thực hiện Hiến pháp cũng phải thuộc về nhân dân, Quốc hội thực hiện quyền giám sát việc thực hiện Hiến pháp, nhưng không phải là giám sát tối cao, Quốc hội chỉ thực hiện giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước.

Nội dung của Hiến pháp được xem là những thỏa thuận của nhân dân trong việc thiết lập và thực hiện quyền lực công trong tổ chức đời sống xã hội vì lợi ích chung của cả xã hội và của mỗi cá nhân. Việc làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp phải do nhân dân quyết định. Đương nhiên, nhân dân không thể tự mình thực hiện được quyền lập hiến, không thể tự làm và sửa đổi Hiến pháp được mà phải thông qua những người đại diện. Nhân dân thường chỉ giữ lại quyền quyết định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp và quyền phúc quyết với Dự thảo Hiến pháp thông qua việc trưng cầu ý dân.

- Thủ tục nhân dân phúc quyết đối với Dự thảo Hiến pháp sau khi đã được Quốc hội thông qua vẫn chưa được quy định. Theo Điều 124 của Dự thảo thì “Dự thảo Hiến pháp được thông qua khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành”, còn “việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp do Quốc hội quyết định”. Như vậy, Quốc hội có thể trưng cầu ý dân cũng có thể không trưng cầu ý dân, Dự thảo Hiến pháp vẫn được thông qua.

Vấn đề phúc quyết Hiến pháp đã được đặt ra và được ghi nhận từ Hiến pháp năm 1946. Ngày nay, trình độ dân trí ngày càng được nâng cao, dân chủ ngày càng được mở rộng, thì chủ quyền nhân dân càng phải được thể hiện và thực hiện đầy đủ hơn, nhân dân phải thực sự là chủ  tối cao của quyền lực nhà nước, nhân dân không chỉ thực hiện quyền lực thông qua hình thức dân chủ đại diện mà còn có thể tự mình sử dụng quyền lực nhà nước thông qua hình thức dân chủ trực tiếp. Do đó, chúng tôi cho rằng cần sửa lại một số quy định trong Dự thảo Hiến pháp như sau:

a) Đối với Điều 75 (sửa đổi, bổ sung Điều 84) bỏ đoạn quyền “làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp” của Quốc hội; sửa chữ “làm luật” thành “ban hành luật”; sửa đoạn “giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp” thành “giám sát việc thực hiện Hiến pháp”. Như vậy, Điều 75 sẽ là: Quốc hội có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:

1. Ban hành luật và sửa đổi luật;

2. Giám sát việc thực hiện Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội…;

b) Đối với Điều 123 (sửa đổi, bổ sung Điều 146) quy định: “Hiến pháp là luật cơ bản của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất” nên sửa thành: “Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là luật cơ bản, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp. Mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý”.

c) Đối với Điều 124, cần bổ sung thêm quyền đề nghị làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; quyền quyết định làm, sửa đổi và quyền thông qua Dự thảo Hiến pháp của nhân dân. Như vậy, Điều 124 sẽ có nội dung như sau:

“1. Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Mặt trận Tổ quốc ViệtNamhoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội có quyền đề nghị làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp. Việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp do Quốc hội hoặc nhân dân quyết định;

2. Quốc hội thành lập Ủy ban dự thảo Hiến pháp. Thành phần, số lượng thành viên, nhiệm vụ và quyền hạn của Ủy ban dự thảo Hiến pháp do Quốc hội quyết định;

3. Ủy ban dự thảo Hiến pháp soạn thảo, tổ chức lấy ý kiến nhân dân và trình Quốc hội về dự thảo Hiến pháp;

4. Dự thảo Hiến pháp được thông qua khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành và có ít nhất quá nửa số tổng số cử tri cả nước biểu quyết tán thành thông qua việc trưng cầu ý dân”⁶.

Sở dĩ chúng tôi đề nghị bổ sung thêm quyền đề nghị làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và quyền của nhân dân cùng với Quốc hội quyết định việc làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp là vì:

- Việc đề nghị ban hành Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp phải do các cơ quan nhà nước đề nghị và có thể do các tổ chức có vai trò quan trọng trong xã hội (Mặt trận) đề nghị.

- Việc ban hành Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp phải do cả Quốc hội và nhân dân quyết định. Trong trường hợp Quốc hội không quyết định được thì có thể trưng cầu ý dân về việc ban hành Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp.

- Việc thông qua Dự thảo Hiến pháp phải được Quốc hội tiến hành và được nhân dân phúc quyết thông qua thủ tục trưng cầu ý dân về Hiến pháp, để cử tri cả nước biểu thị ý chí của mình đối với nội dung bản Hiến pháp hoặc chí ít là những vấn đề quan trọng. Có như vậy, thì chủ quyền nhân dân mới được thể hiện đầy đủ, nhân dân mới thực sự là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước, nhân dân mới được sử dụng quyền lực nhà nước thông qua hình thức dân chủ trực tiếp và Hiến pháp mới thực sự là của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam⁷.    

Tóm lại, quy trình và thủ tục lập hiến là một trong những nội dung quan trọng của Hiến pháp. Trong quy trình và thủ tục lập hiến đòi hỏi không chỉ tuân thủ những chuẩn mực về kỹ thuật lập hiến, mà điều quan trọng hơn, cần đặt lên trên hết những nguyên tắc pháp quyền, đề cao chủ quyền nhân dân trong khi xây dựng Hiến pháp, để tinh thần Hiến pháp là tối thượng, tất cả quyền lực thuộc về nhân dân hiện diện trong cả quá trình xây dựng, sửa đổi Hiến pháp và trong từng câu chữ của Hiến pháp. Điều này sẽ mang lại hiệu lực, sự thiêng liêng của Hiến pháp, tăng thêm tính hiệu quả cho Hiến pháp trong quá trình thực thi.

PGS. TS. Nguyễn Minh Đoan

Đại học Luật Hà Nội

1, 2, 3, 4, 5. Tuyên ngôn độc lập năm 1945 và các Hiến pháp Việt Nam (1946, 1959, 1980, 1992), Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2007, tr. 201, 225, 226, 254, 217.

6, 7. Xem Nguyễn Minh Đoan: "Việc thể hiện chủ quyền nhân dân trong Hiến pháp", tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 22 (tháng 11-2012), tr.8.