Quyền lực nhân dân và quyền lực nhà nước trong Hiến pháp năm 1946

1. Quyền lực nhân dân trong Hiến pháp năm 1946

Tháng Tám năm 1945, dưới sự lãnh đạo của Đảng mà đứng đầu là Chủ tịch Hồ Chí Minh, nhân dân ta đã đứng lên giành độc lập, giải phóng dân tộc khỏi ách thống trị của thực dân Pháp và phát xít Nhật, lật đổ chế độ phong kiến hàng ngàn năm trong lịch sử, xây dựng nên nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa. Như vậy, về mặt lịch sử, Nhân dân Việt Nam chính là người đã giành lại quyền lực, sáng tạo nên lịch sử, quyết định số phận, vận mệnh của mình. Từ đó hình thành và ghi nhận một cách chính thống nhận thức luận và thực tiễn ở Việt Nam: Nhân dân là cội nguồn của quyền lực, quyền lực nhà nước bắt nguồn từ Nhân dân, thuộc về Nhân dân.

Hiến pháp năm 1946 là bản hiến văn ghi nhận thành quả Cách mạng Tháng Tám năm 1945 của toàn thể Nhân dân Việt Nam, dưới sự lãnh đạo của Đảng và đứng đầu là
Chủ tịch Hồ Chí Minh. Nhân dân là người sáng tạo nên lịch sử cách mạng của mình nên Nhân dân là nguồn gốc của quyền lực. Chính từ cội nguồn sâu xa ấy mà Hiến pháp năm 1946 đã quy định: "Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo" (Điều thứ 2). Quy định này một mặt đã khẳng định nguồn gốc của quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân, Nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực; mặt khác khẳng định sự thống nhất giữa quyền lực nhà nước - quyền lực Nhân dân.

Sự ghi nhận của Hiến pháp năm 1946 về quyền lực nhân dân là mốc lịch sử quan trọng về cách tổ chức quyền lực ở Việt Nam, chấm dứt thời kỳ dài trong lịch sử đất nước "quyền lực tập trung trong tay nhà vua, vua là con trời, vua là tất cả" để chuyển sang thời kỳ "tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể Nhân dân Việt Nam". Thuật ngữ "quyền bính" trong bối cảnh của Hiến pháp năm 1946 được hiểu với hai nghĩa: quyền bính là quyền lực, và quyền bính là quyền tự quyết của Nhân dân về vận mệnh, số phận của mình. Còn thuật ngữ "Nhân dân" theo cách hiểu đầy đủ nhất của từ này bao gồm tất cả mọi công dân, không phân biệt dân tộc, giới tính, giai cấp, tầng lớp, tôn giáo. Quan điểm hiến định này của Hiến pháp năm 1946 là cơ sở nền tảng cho việc xây dựng đời sống nhà nước và đời sống xã hội: "xây nền độc lập trên nền Nhân dân", với nghĩa đầy đủ nhất của từ Nhân dân. Với nguyên tắc "mọi quyền bính trong nước là của toàn thể Nhân dân" nên trong thành phần Quốc hội đầu tiên của nước ta có đầy đủ mọi thành phần giai cấp, tầng lớp, đảng phái chính trị. Chính quan điểm này đã tạo nên sức mạnh đoàn kết của toàn dân tộc ta trong cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp xâm lược.

Như vậy, kể từ Hiến pháp năm 1946 đã chính thức hình thành, xác lập một quan điểm mới về quyền lực nhân dân trong lịch sử tư tưởng chính trị Việt Nam.

2. Quyền lực nhà nước trong Hiến pháp năm 1946 - một bộ phận của quyền lực nhân dân

Trong nhiều ấn phẩm của khoa học chính trị - pháp lý thường quan niệm: quyền lực nhà nước là một dạng, một loại quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước là trung tâm của quyền lực chính trị. Quan niệm này mới chỉ dừng lại ở việc khẳng định vai trò, vị trí của quyền lực nhà nước trong cơ cấu quyền lực chính trị ở một quốc gia mà chưa lý giải được cội nguồn của nó là từ quyền lực nhân dân. Trong điều kiện dân chủ và pháp quyền, Nhân dân là người tổ chức nên nhà nước của mình, do đó nhà nước suy cho cùng chỉ là một thể chế của cộng đồng dân tộc, của toàn xã hội. Chính vì vậy mà quyền lực của nhà nước - quyền lực của thể chế cộng đồng xã hội là quyền lực phái sinh, bắt nguồn từ quyền lực nhân dân. Quyền lực nhà nước không phải của bản thân thể chế nhà nước, mà thuộc về cộng đồng xã hội, quốc gia dân tộc đã tổ chức nên nhà nước.

Nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực. Để thực hiện quyền lực đó, Nhân dân đã ủy quyền, trao một phần quyền lực của mình cho nhà nước thực hiện thông qua các thể chế nhà nước. Nhưng điều này không đồng nhất quyền lực nhân dân với quyền lực nhà nước. Nhân dân cũng không bao giờ trao toàn bộ quyền lực của mình cho nhà nước, vẫn giữ lại những quyền quyết định về những vấn đề trọng đại của quốc gia, dân tộc. Điều thứ 21 Hiến pháp năm 1946 quy định: Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia, theo Điều thứ 32 và 70. Theo Điều thứ 70 Hiến pháp năm 1946, việc sửa đổi Hiến pháp phải tuân theo cách thức: Do hai phần ba tổng số nghị viên yêu cầu. Để sửa đổi Hiến pháp, Nghị viện bầu ra một Ban dự thảo những điều thay đổi. Những điều thay đổi khi đã được Nghị viện ưng chuẩn thì phải được đưa ra toàn dân phúc quyết. Như vậy, trong mối quan hệ giữa Nhân dân và Nghị viện nhân dân thì quyền lực nhân dân cao hơn quyền lực Nghị viện, và Nhân dân là người quyết định cuối cùng về Hiến pháp của mình, không một cơ quan nào có quyền đó. Chính điều này quyết định tính tối cao của Hiến pháp và bảo đảm cho sự ổn định, trường tồn của Hiến pháp.

Sự ổn định, trường tồn của Hiến pháp là sự bảo đảm ổn định hướng đi của quốc gia, dân tộc. Điều thứ 32 Hiến pháp năm 1946 quy định: "Những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia sẽ đưa ra Nhân dân phúc quyết, nếu hai phần ba tổng số nghị viên đồng ý. Cách thức phúc quyết sẽ do luật định". Hiến pháp năm 1946 tuy không liệt kê những vấn đề nào là vấn đề hệ trọng của đất nước, nhưng đối chiếu với những quy định của Hiến pháp sau này và theo thông lệ các quốc gia trên thế giới có thể nhận thấy, những vấn đề hệ trọng của đất nước như: quyết định chiến tranh và hòa bình; quyết định sự thay đổi, cho thuê lãnh thổ quốc gia, hay việc gia nhập liên bang.

Tất cả các quy định nêu trên của Hiến pháp năm 1946 đã thể hiện sự phân công, phối hợp giữa quyền lực nhân dân với tư cách là cả cộng đồng quốc gia, dân tộc bao gồm tất cả các dân tộc, giai cấp, tầng lớp cùng sinh sống trên lãnh thổ Việt Nam với Nhà nước - một thể chế do Nhân dân thành lập nên, đồng thời thể hiện quan điểm về sự kiểm soát của quyền lực nhân dân đối với quyền lực nhà nước. Quyết định cuối cùng trong trường hợp nói trên thuộc về quyền lực nhân dân.

Về mối quan hệ giữa quyền lực nhà nước và quyền lực nhân dân trong Hiến pháp năm 1946, có thể khái quát như sau:

A - Quyền lực nhân dân là cái toàn thể, tối cao.

B- Quyền lực nhà nước là một bộ phận của quyền lực nhân dân, do Nhân dân trao cho.

C- Quyền lực nhân dân mà Nhân dân giữ lại để thực hiện, không trao cho bất cứ một thể chế cộng đồng nào thực hiện.

3. Về cách thức tổ chức quyền lực nhà nước

- Hiến pháp năm 1946 không theo nguyên mẫu mô hình tổ chức quyền lực nhà nước của bất kỳ quốc gia nào, mà có cách tiếp cận khá lý thú, toàn diện cả về khía cạnh chính trị, xã hội và khía cạnh kỹ thuật.

Từ quan điểm "tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể Nhân dân Việt Nam" nên cơ quan đại diện của Nhân dân được khẳng định là cơ quan có quyền cao nhất, Hiến pháp năm 1946 quy định: "Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa" (Điều thứ 22). Từ quy định này có thể nhận thấy rằng,
Hiến pháp năm 1946 đi theo hướng đề cao vị thế của Nghị viện với tư cách là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, và trong tương quan với các nhánh quyền lực hành pháp và tư pháp thì tính trội thuộc về Nghị viện. Với vị thế là cơ quan có quyền cao nhất nên Nghị viện nhân dân lập ra Chính phủ gồm: Chủ tịch nước và Nội các, Nội các gồm Thủ tướng, có thể có Phó Thủ tướng, Thủ tướng là người đứng đầu Nội các được bầu từ số các nghị viên. Theo lôgíc này thì Chính phủ, Chủ tịch nước phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện nhân dân.

Nếu chỉ dừng ở đây thì có thể kết luận Hiến pháp năm 1946 đi theo chế độ đại nghị - chế độ tính trội thuộc về cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1946 đi theo hướng hỗn hợp giữa chế độ đại nghị và chế độ Tổng thống với cơ chế ưu thế thuộc về Chủ tịch nước. Điều này thể hiện ở Điều thứ 50 "Chủ tịch nước Việt Nam không phải chịu một trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc".

- Hiến pháp năm 1946 áp dụng những nguyên lý cơ bản của thuyết phân quyền ở khía cạnh kỹ thuật tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước.

Ngày nay trong nhiều ấn phẩm khoa học nước ngoài và cả trong Hiến pháp của nhiều quốc gia trên thế giới đều khẳng định nguyên tắc "phân quyền" hay "phân lập các quyền" lập pháp, hành pháp, tư pháp, coi đó là nguyên tắc căn bản của nhà nước pháp quyền. Hiến pháp năm 1946 tuy không trực tiếp ghi nhận nhưng thực tế nguyên tắc này đã được thể hiện rõ nét trong nhiều quy định. Cụ thể, theo Điều thứ 22 Hiến pháp năm 1946: "Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa"; Điều thứ 43 quy định: "Cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc là Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa"; Điều thứ 63 nêu rõ: "Cơ quan tư pháp của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa gồm có: Tòa án tối cao; Các toà án phúc thẩm; Các tòa án đệ nhị cấp và sơ cấp". Như vậy, trong cơ cấu quyền lực nhà nước đã bao gồm các quyền lập pháp, hành pháp và tư­ pháp, mỗi nhánh quyền lực do một loại thiết chế nhà nước thực hiện: quyền lập pháp thuộc về Nghị viện nhân dân; quyền hành pháp thuộc về Chính phủ, quyền t­ư pháp thuộc về các Tòa án.

Từ những quy định trên có thể nhận thấy hai điều cốt lõi:

Thứ nhất, Hiến pháp bảo đảm tính độc lập của quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp;

Thứ hai, sự khẳng định có tính nguyên tắc là các cơ quan: Nghị viện, Chính phủ và Tòa án đều là những cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước, mỗi cơ quan nắm giữ một bộ phận quyền lực nhà nước.

Những quy định trên cho thấy sự phân công quyền lực giữa các cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước đã được xác định khá rạch ròi.

- Hiến pháp năm 1946 hình thành cơ chế  "cân bằng quyền lực"

 Khi quy định thẩm quyền cụ thể của các cơ quan cao nhất của nhà nước, Hiến pháp năm 1946 đã tạo nên cơ chế "cân bằng quyền lực" hay cơ chế "kiềm chế quyền lực" giữa các nhánh quyền lực nhà nước, đặc biệt là giữa lập pháp và hành pháp. Điều thứ 51 Hiến pháp năm 1946 quy định: "Chủ tịch nư­ớc không phải chịu một trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc"; "Mỗi khi truy tố Chủ tịch, Phó Chủ tịch hay một nhân viên Nội các về tội phản quốc, Nghị viện sẽ lập một toà án đặc biệt để xét xử". Hiến pháp năm 1946 không quy định trách nhiệm của Chủ tịch nước trước Nghị viện nhân dân. Điều thứ 31 quy định, trong quan hệ với Nghị viện: "Những luật đã được Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nước Việt Nam phải ban bố chậm nhất là 10 hôm sau khi nhận được thông tri. Nhưng trong hạn ấy, Chủ tịch có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại. Những luật đem ra thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch phải ban bố". Từ những quy định này của Hiến pháp năm 1946 cho phép liên tưởng tới những quy định tương ứng trong Hiến pháp Hợp chúng quốc Hoa Kỳ về quyền độc lập của Tổng thống với Quốc hội, quyền phủ quyết luật của Tổng thống và cơ chế "kiềm chế và đối trọng" giữa hai nhánh quyền lực lập pháp và hành pháp. Với cơ chế ấy đã tạo ra một sự kiểm soát giữa các nhánh quyền lực để chống lạm quyền và bảo đảm đường hướng chính trị đã được vạch ra.

Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 1946 còn quy định Nghị viện có quyền biểu quyết tín nhiệm Nội các, nhưng "Trong hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch n­ước Việt Nam có quyền đ­ưa vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại. Cuộc thảo luận lần thứ hai phải cách cuộc thảo luận lần thứ nhất là 48 giờ. Sau cuộc biểu quyết này, Nội các mất tín nhiệm phải từ chức" (Điều thứ 54). Những quy định này tương đồng với cơ chế "nghị viện giải tán chính phủ" được quy định trong hiến pháp của nhiều quốc gia đương đại. Chính điều này cho phép nhận thấy chế độ "đại nghị" đã được thể hiện trong Hiến pháp năm 1946.

- Hiến pháp năm 1946 áp dụng chế độ "hành pháp hai đầu"

Với cách thức tổ chức thực hiện quyền lực hành pháp trong Hiến pháp năm 1946: một phần quyền lực thuộc về Chủ tịch nước, một phần thuộc về Thủ tướng nhưng chủ yếu tập trung vào Chủ tịch nước. Hiến pháp năm 1946 quy định: Chính phủ gồm có Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước và Nội các, Chủ tịch nước chọn Thủ tướng... Chủ tịch nước chủ tọa Hội đồng Chính phủ; Thủ tướng Chính phủ chọn các thành viên Nội các. Như vậy, Chủ tịch nước là người nắm quyền hành pháp.

Quy định như trên, mô hình tổ chức quyền lực nhà nước trong Hiến pháp năm 1946 vừa chứa đựng những yếu tố của chế độ Tổng thống, vừa chứa đựng những yếu tố của chế độ đại nghị trong Hiến pháp Hoa Kỳ và Hiến pháp một số nước châu Âu. Đây cũng chính là sự sáng tạo của các nhà lập hiến Việt Nam.

- Hiến pháp năm 1946 đề cao trách nhiệm cá nhân

Trong bất kỳ một bản Hiến pháp nào của thế giới đương đại cũng đều xem xét tới chế độ trách nhiệm chính trị của các thiết chế nhà nước và của các nhà chính trị đứng đầu các cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước.

Hiến pháp năm 1946 với các quy định: Bộ trưởng nào không được Nghị viện tín nhiệm thì phải từ chức. Toàn thể Nội các không phải chịu liên đới trách nhiệm về hành vi của Bộ trưởng, còn Thủ tướng là người chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các. Chủ tịch nước là người giới thiệu để Nghị viện bầu Thủ tướng, còn Thủ tướng giới thiệu các Bộ trưởng để Nghị viện phê duyệt theo danh sách. Từ đây có thể suy ra rằng: Thủ tướng phải chịu trách nhiệm trước Chủ tịch nước, còn các thành viên Nội các phải chịu trách nhiệm trước Thủ tướng - người lập ra Nội các. Qua những quy định này có thể nhận thấy: Hiến pháp đã xác định rất rạch ròi trách nhiệm của từng cá nhân trong Nội các và trách nhiệm của tập thể, của người đứng đầu Nội các. Phân công lao động càng rạch ròi thì trách nhiệm cá nhân càng thể hiện rõ ràng. Chính các quy định về chế độ trách nhiệm này là cơ sở cho một nền hành pháp mạnh.

4. Vấn đề tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương trong Hiến pháp năm 1946

Vấn đề tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước không chỉ diễn ra theo chiều ngang giữa các nhánh quyền lực: lập pháp, hành pháp, tư pháp, mà còn liên quan tới tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương. Hiến pháp năm 1946 quy định: Nước Việt Nam về phương diện hành chính gồm có ba bộ: Bắc, Trung, Nam. Chương V Hiến pháp năm 1946 quy định về Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. iến HIến Mỗi bộ chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chia thành huyện, mỗi huyện chia thành xã. Ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có Hội đồng nhân dân. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố, thị xã hay xã cử ra Ủy ban hành chính. Điều đáng lưu ý ở đây là Hiến pháp nói về phương diện hành chính - phương diện tổ chức để thực hiện quyền lực hành pháp. Điều đặc biệt là cấp bộ và cấp huyện không thành lập Hội đồng nhân dân, thực chất đây chỉ là những thiết chế hành chính - "bàn tay nối dài" của cơ quan hành chính cấp trên. Từ đây có thể nhận thấy rằng Hiến pháp năm 1946 đã áp dụng những nguyên lý của cơ chế "tản quyền" mà các quốc gia châu Âu áp dụng. Và để bảo đảm cho một nền hành chính thống nhất, Hiến pháp năm 1946 quy định các nghị quyết của Hội đồng nhân dân đều phải được cấp trên phê chuẩn. Việc phê chuẩn này nhằm bảo đảm cho sự thống nhất của nền hành chính nhà nước và tạo nên một nền hành chính mạnh, đồng thời hình thành nên cơ chế giám sát hành chính đối với chính quyền địa phương.

Do hoàn cảnh lịch sử nên cơ chế quyền lực nhà nước ở địa phương trong Hiến pháp năm 1946 không được thực hiện. Thay vào đó, việc tổ chức chính quyền địa phương được thực hiện theo quy định của Sắc lệnh số 63-SL ngày
22-11-1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính xã, huyện, tỉnh, kỳ và Sắc lệnh số 77-SL ngày 21-12-1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính thành phố, khu phố.

Theo quy định của hai Sắc lệnh nêu trên, cấp tỉnh và cấp xã có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính; Cấp kỳ và cấp huyện không có Hội đồng nhân dân mà chỉ có Ủy ban hành chính; ở thành phố trực thuộc trung ương được tổ chức thành hai cấp: Cấp thành phố và cấp khu phố. Cấp thành phố có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính còn cấp khu phố chỉ có Ủy ban hành chính. Các quy định này thể hiện tính đặc thù của sự điều chỉnh thể chế đối với tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta trong giai đoạn mới được thiết lập.

Cấp kỳ, cấp huyện chỉ có những thể chế hành chính để quản lý. Xét về bản chất, cấp kỳ như là cấp hành chính truyền tải quyền lực, nối liền giữa Trung ương và địa phương - giữa Trung ương và các tỉnh, còn cấp huyện như là cấp truyền tải quyền lực từ cấp tỉnh xuống các xã. Đối với chính quyền đô thị, thực chất chỉ có cấp thành phố là cấp chính quyền "hoàn chỉnh" gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, còn cấp khu phố chỉ là cấp hành chính.

Với cách tổ chức như vậy, trong một chừng mực nhất định đã vận dụng những nguyên lý cơ bản của lý thuyết tản quyền vào tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta, tổ chức chính quyền kiểu này tương tự ở nhiều nước trên thế giới. Các thiết chế hành chính trung gian như là những cơ quan giám hộ hành chính đối với các cơ quan chính quyền cấp dưới. Cách thức tổ chức chính quyền như vậy là sự biểu hiện của chế độ tập trung trong điều kiện mới giành chính quyền, là một bảo đảm cho sự điều hành thống nhất trong cả nước. Việc tổ chức chính quyền như vậy đã tính đến đặc điểm của đơn vị hành chính - lãnh thổ nhân tạo và đơn vị hành chính - lãnh thổ tự nhiên, tính đến những đặc điểm riêng của đời sống đô thị và nông thôn ở nước ta.

Hiến pháp năm 1946 là bản Hiến pháp đầu tiên ở nước ta, do hoàn cảnh chiến tranh nên tuy chưa được thực hiện trong thực tiễn nhưng những giá trị của nó về quyền lực nhân dân, quyền lực nhà nước, mối quan hệ giữa quyền lực nhân dân và quyền lực nhà nước, sự kiểm soát đối với quyền lực nhà nước, về mô hình tổ chức bộ máy nhà nước, về phân công quyền lực nhà nước giữa các cơ quan tối cao của quyền lực, về phân quyền giữa trung ương và địa phương và nhiều nội dung khác của nó vẫn còn nguyên giá trị trong thời đại ngày nay.

GS.TS. PHẠM HỒNG THÁI*

Bài viết trích trong cuốn Hiến pháp năm 1946 - Những giá trị lịch sử

do Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Sự thật xuất bản tháng 5-2017