Đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền địa phương cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay

Phân cấp, phân quyền hành chính nhà nước là xu hướng tất yếu trong quản trị nhà nước trên thế giới cũng như ở Việt Nam. Việc phân cấp hợp lý giữa Chính phủ và chính quyền địa phương sẽ tạo điều kiện để Chính phủ tập trung vào những hoạt động mang tính vĩ mô, quốc gia và thu gọn tổ chức bộ máy; tạo cơ hội cho Nhân dân, cộng đồng tham gia vào quá trình quản lý hành chính nhà nước, gắn hoạt động quản lý hành chính nhà nước với lợi ích của Nhân dân, đồng thời thu hút nguồn lực địa phương vào quá trình phát triển đất nước. Hiện nay, nhằm đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế và phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, Việt Nam cần tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa phương, trong đó trọng tâm là phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm giữa Chính phủ và chính quyền địa phương cấp tỉnh.

1. Quy định pháp lý về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền địa phương ở Việt Nam

Vấn đề phân cấp, phân quyền quản lý nhà nước ở Việt Nam đã được đặt ra ngay từ những ngày đầu thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, thể hiện trong những văn bản đầu tiên của Chính phủ lâm thời: Sắc lệnh số 63/SL, ngày 22/11/1945 về việc tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính ở các xã, huyện, tỉnh và kỳ và Sắc lệnh số 77/SL, ngày 21/12/1945 về việc tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố.
Tuy nhiên, quá trình phân cấp, phân quyền chỉ thực sự được đẩy mạnh vào đầu những năm 2000. Đặc biệt, Nghị quyết Hội nghị Trung ương 9 khóa IX (2004) đã đề ra yêu cầu: “Khẩn trương hoàn thành việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương với địa phương trên từng ngành, từng lĩnh vực một cách đồng bộ, bảo đảm hiệu lực quản lý thống nhất, xuyên suốt của trung ương đối với địa phương và khuyến khích tính sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của các địa phương”¹.
Gần đây, việc phân cấp, phân quyền được ghi nhận trong hàng loạt các văn bản pháp lý quan trọng như Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/3/2016 của Chính phủ về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019.
Hiến pháp năm 2013 đã có nhiều quy định thể hiện rõ tinh thần đẩy mạnh phân cấp quản lý cho chính quyền địa phương. Điều 112, Hiến pháp năm 2013 quy định những vấn đề liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương là những nội dung không có trong các bản Hiến pháp khác. Theo đó, các chính sách, pháp luật sẽ do cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương ban hành, còn chính quyền địa phương các cấp có trách nhiệm tổ chức triển khai thực hiện dưới sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Đặc biệt, tại khoản 2, Điều 112 Hiến pháp năm 2013 đã xác định nguyên tắc phân cấp giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương, theo đó, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên cùng với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó trong những trường hợp cần thiết. Đây là căn cứ pháp lý quan trọng làm cơ sở cho pháp luật về chính quyền địa phương, quy định cụ thể thẩm quyền, nhiệm vụ và quyền hạn của từng cấp chính quyền địa phương. Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các văn bản liên quan sẽ quy định tách bạch những việc cụ thể thuộc thẩm quyền của chính quyền Trung ương và những việc cụ thể thuộc thẩm quyền của chính quyền địa phương, xác định rõ nguồn nhân lực, nguồn tài chính để bảo đảm thực hiện. Như vậy, việc xác định nguyên tắc phân cấp trong Hiến pháp năm 2013 đã hướng đến việc xây dựng chế định chính quyền địa phương bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm, phát huy mọi tiềm năng, thế mạnh của mỗi cấp chính quyền địa phương, giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương không còn sự trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ.
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 ra đời với việc tăng cường phân cấp quản lý cho các cấp chính quyền địa phương và tách quản lý hành chính nhà nước với hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công là điều kiện quan trọng để bảo đảm mỗi cấp chính quyền có thể thực hiện tốt các chức năng quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn, đồng thời tổ chức thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội theo phân cấp và hướng dẫn, tạo điều kiện để thực hiện các nhiệm vụ tự quản.
Triển khai thực hiện các quy định về phân cấp quản lý trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 21/NQ-CP, ngày 21/3/2016 về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Nghị quyết xác định rõ mục tiêu: “Nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực trên cơ sở thực hiện phân cấp hợp lý, rõ ràng về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, bảo đảm sự quản lý thống nhất của Chính phủ, phát huy tính chủ động, trách nhiệm, tinh thần sáng tạo của chính quyền địa phương”². 
Nghị quyết cũng xác định rõ nguyên tắc phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (chính quyền địa phương cấp tỉnh):
-  Bảo đảm sự quản lý thống nhất của Chính phủ; đồng thời, phát huy tính chủ động, trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước, phục vụ nhân dân;
- Tuân thủ nguyên tắc kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ; phân định rõ nhiệm vụ quản lý nhà nước của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, ngành và của chính quyền cấp tỉnh;
- Phân cấp phải rõ nhiệm vụ, rõ thẩm quyền, rõ trách nhiệm, gắn với chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp; bảo đảm tăng tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình;
- Phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương trong từng giai đoạn, đặc thù của ngành, lĩnh vực, điều kiện và khả năng phát triển của từng khu vực, vùng lãnh thổ, loại hình đô thị, nông thôn;
- Phù hợp khả năng quản lý, điều hành của từng cấp và điều kiện, khả năng cân đối các nguồn lực cần thiết để thực hiện; bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quản lý các ngành, lĩnh vực;
- Tăng cường trách nhiệm theo dõi, hướng dẫn kiểm tra, thanh tra của bộ, ngành Trung ương đối với việc thực hiện phân cấp và xử lý trách nhiệm; chấp hành kỷ luật, kỷ cương hành chính; đồng thời phát huy dân chủ rộng rãi để Nhân dân tham gia quản lý nhà nước.
2. Thực hiện phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền địa phương cấp tỉnh 
Trên cơ sở các quy định của pháp luật, hoạt động phân cấp, phân quyền ở Việt Nam đã được thực hiện tích cực trong những năm qua và đạt những kết quả nhất định: 
Một là, Chính phủ đã có nhiều giải pháp nhằm đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa phương. Chính quyền cấp tỉnh đã được tăng thêm thẩm quyền và trách nhiệm trong việc quyết định quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; quyết định các dự án đầu tư trong nước và đầu tư nước ngoài; phân bổ và điều hành ngân sách địa phương; quản lý đất đai, tài nguyên, doanh nghiệp; quản lý các hoạt động sự nghiệp và quyết định một số vấn đề về tổ chức bộ máy, cán bộ công chức. 
Hai là, từ việc thí điểm phân cấp nhiều hơn cho Thủ đô Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh trong một số lĩnh vực, đã rút ra những bài học quý báu để tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh.
Ba là, đã phát huy được tính chủ động, sáng tạo của chính quyền cấp tỉnh; khai thác các nguồn lực góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, phục vụ tốt hơn nhu cầu của tổ chức và lợi ích của Nhân dân.
Như vậy, việc phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ với chính quyền cấp tỉnh đã từng bước được hoàn thiện, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước đối với các ngành, lĩnh vực, tạo điều kiện cho chính quyền cấp tỉnh chủ động hơn trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, việc phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ với chính quyền cấp tỉnh trong thời gian qua vẫn còn những hạn chế, bất cập:
- Khung pháp lý về phân cấp chưa đồng bộ, hoàn chỉnh, thống nhất; chưa quy định đầy đủ về đối tượng, phạm vi, tiêu chuẩn, điều kiện phân cấp.
- Phân cấp nhưng chưa bảo đảm quản lý thống nhất, còn biểu hiện phân tán, cục bộ, dẫn đến nhiều địa phương còn lúng túng trong thực hiện các nhiệm vụ phân cấp; kỷ luật, kỷ cương hành chính chưa nghiêm; chưa chú trọng việc thanh tra, kiểm tra, giám sát đối với những việc đã phân cấp cho chính quyền địa phương. Chưa xác định rõ trách nhiệm của tập thể và cá nhân đối với những nhiệm vụ đã được phân cấp. Chế tài xử lý vi phạm chưa được quy định cụ thể, do đó việc xử lý vi phạm trong thực hiện phân cấp chưa thực sự thỏa đáng.
- Chưa phân định rõ nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước cũng như trong tổ chức cung cấp dịch vụ công, đại diện chủ sở hữu đối với các tổ chức kinh tế nhà nước và tài sản nhà nước. 
- Một số nội dung phân cấp đã được pháp luật quy định nhưng chậm được triển khai thực hiện hoặc thực hiện không triệt để. Vẫn còn duy trì cơ chế kiểm soát của cấp trên thông qua các hình thức xin ý kiến, chấp thuận, cho phép...; các quy định về tiêu chuẩn, quy chuẩn, định mức chưa được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với điều kiện thực tiễn tại địa phương, dẫn đến khi thực hiện thẩm quyền theo phân cấp các tỉnh, thành phố vẫn gặp nhiều vướng mắc.
- Phân cấp còn thực hiện đại trà đối với tất cả các tỉnh, thành phố, chưa phân biệt đặc thù về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội giữa các địa phương nên hiệu quả chưa cao.  
- Chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa các bộ và cơ quan ngang bộ trong quá trình phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh. Trên thực tế, một bộ hay cơ quan ngang bộ khi phân cấp nhiệm vụ cho chính quyền cấp tỉnh mà các điều kiện về tổ chức cán bộ, tài chính, ngân sách, cơ sở vật chất... kèm theo lại thuộc thẩm quyền của nhiều bộ khác thì việc phân cấp sẽ không đồng bộ, hiệu quả. 
Những hạn chế trên do một số nguyên nhân cơ bản: nhận thức, quan điểm về các chủ trương, giải pháp phân cấp quản lý chưa rõ ràng, thiếu nhất quán, lo ngại phân cấp dẫn đến tình trạng cục bộ, cát cứ, phân tán; hệ thống pháp luật thiếu đồng bộ, chưa đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong tình hình mới; thiếu quyết tâm trong tổ chức chỉ đạo, chưa chú trọng tổng kết, đánh giá, rút kinh nghiệm.
3. Một số giải pháp đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền địa phương cấp tỉnh 
Trong giai đoạn hiện nay, để đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh nhằm bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất của Chính phủ, phát huy tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, đồng thời khai thác tối đa tiềm năng, lợi thế và nguồn lực của các địa phương trong phát triển kinh tế - xã hội, cần thực hiện đồng bộ các giải pháp sau:
Thứ nhất, hoàn thiện khung pháp lý về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh, bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất, đầy đủ, cụ thể. Ban hành hoặc sửa đổi, bổ sung các quy định về đối tượng, phạm vi, điều kiện, tiêu chuẩn phân cấp và chế tài xử lý cụ thể khi vi phạm trong lĩnh vực phân cấp. Chính phủ, bộ, các cơ quan ngang bộ cần rà soát, ban hành các văn bản hướng dẫn cụ thể chính quyền cấp tỉnh trong việc thực hiện các nhiệm vụ phân cấp.
Thứ hai, thực hiện nghiêm túc các nguyên tắc phân cấp: tôn trọng sự quản lý thống nhất, bảo đảm sự chỉ đạo, điều hành thống nhất và thông suốt của chính quyền Trung ương. Phân cấp nhiệm vụ phải đi liền với điều kiện thực hiện; bảo đảm cơ chế, chính sách rõ ràng; phân cấp thẩm quyền gắn với trách nhiệm, trong đó đặc biệt quan tâm đến trách nhiệm tài chính; phân cấp từng bước phù hợp với khả năng và điều kiện của cán bộ, công chức ở từng địa phương; phân cấp phải đi liền với cơ chế bảo đảm quyền giám sát, quyết định của cơ quan dân cử và của Nhân dân.
Thứ ba, phân định rõ các nhóm công việc: nhóm công việc hoàn toàn thuộc thẩm quyền của Chính phủ và các bộ (nhất là những công việc liên quan đến lĩnh vực lập pháp, hoạch định chính sách, quản lý vĩ mô); nhóm công việc thuộc thẩm quyền của chính quyền địa phương cấp tỉnh; nhóm công việc cần có sự phối hợp thực hiện giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương cấp tỉnh. 
Thứ tư, tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát việc thực hiện phân cấp, có chế tài xử lý nghiêm những vi phạm trong lĩnh vực này. Đặc biệt, cần tăng cường sự kiểm soát của chính quyền Trung ương đối với hoạt động của chính quyền địa phương, tránh tình trạng địa phương lợi dụng việc phân cấp để đưa ra những chính sách, quyết định vì lợi ích cục bộ, đồng thời, cần tăng cường sự giám sát của xã hội đối với thực hiện nhiệm vụ phân cấp.
Thứ năm, định kỳ đánh giá các nội dung phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh nhằm kịp thời điều chỉnh các nội dung phân cấp chưa hợp lý, kém hiệu quả; đẩy mạnh phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh những nội dung bảo đảm tiêu chí phân cấp (điều kiện vật chất cần có để thực hiện nhiệm vụ, năng lực của chủ thể quản lý được phân cấp…). 
Thứ sáu, phân cấp phải đồng bộ với phân quyền quyết định và xác định rõ trách nhiệm của cơ quan được phân cấp nhằm loại bỏ sự can thiệp không cần thiết của chính quyền Trung ương, bảo đảm phát huy tính chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương trong thực hiện các nhiệm vụ phân cấp; rà soát để loại bỏ những quy định cần có ý kiến chấp thuận hoặc xin ý kiến của chính quyền Trung ương đối với những vấn đề đã được quy định bằng tiêu chí, tiêu chuẩn, điều kiện, quy trình và đã được phân cấp quản lý cho chính quyền địa phương.
1. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Hội nghị lần thứ 9 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2004, tr. 99.
2. Nghị quyết số 21/NQ-CP, ngày 21/3/2016 của Chính phủ về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2011.
2. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2016.
3. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013. 
4. Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015.
5. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
6. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019.
7. Nghị quyết số 08/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về tiếp tục phân cấp quản lý giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
8. Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/3/2016 của Chính phủ về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
9. Công văn số 1403/BNV-TCBC ngày 02/4/2019 của Bộ Nội vụ về việc báo cáo sơ kết thực hiện Nghị quyết số 21/NQ-CP và đề xuất giải pháp tiếp tục phân cấp, phân quyền mạnh mẽ cho các địa phương.

Theo Tạp chí Nhịp cầu tri thức

ThS. Đinh Thị Nguyệt

Học viện Hành chính quốc gia