Tăng cường tính hiệu quả trong hoạt động lập pháp của Quốc hội Việt Nam hiện nay

Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp có vai trò quan trọng trong việc cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp thành hệ thống các đạo luật, kịp thời đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; phát huy dân chủ, tôn trọng và bảo đảm quyền con người; quyền công dân; cải cách thể chế kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. Trước nhiệm vụ tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật  Việt Nam theo yêu cầu của Hiến pháp năm 2013, Quốc hội Việt Nam có những thuận lợi, song cũng có không ít thách thức cần phải vượt qua để hoàn thành tốt các nhiệm vụ và mục tiêu trong hoạt động lập pháp. 

1.1 Hoạt động xây dựng luật của Quốc hội

Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, một trong những nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội là “làm luật và sửa đổi luật”. Trong thời gian qua, việc làm luật và sửa đổi luật của Quốc hội đã đạt được những kết quả và thành tựu quan trọng: số lượng luật ngày càng nhiều, chất lượng luật ngày càng cao và phát huy tốt vai trò trong đời sống xã hội. Tuy nhiên, việc làm luật và sửa đổi luật của Quốc hội vẫn còn một số hạn chế, trong đó có vấn đề chậm làm luật, hiệu quả của một số quy phạm pháp luật chưa cao.

Có thể hiểu, hiệu quả làm luật của Quốc hội là sự so sánh giữa kết quả mong muốn (mục đích) khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn làm luật, sửa đổi luật với kết quả trên thực tế (số lượng, chất lượng luật) mà Quốc hội đã làm được, trong đó có tính đến những chi phí các nguồn lực (số người tham gia, thời gian thực hiện, chi phí về vật chất và các chi phí khác cho việc làm luật) trong khoảng thời gian nhất định.

Hiệu quả làm luật, sửa đổi luật của Quốc hội có thể được đánh giá theo nhiệm kỳ, giai đoạn, được đánh dấu bằng những sự kiện có tính chất bước ngoặt trong sự phát triển của đất nước. Muốn đánh giá hiệu quả làm luật của Quốc hội cần xác định được những tiêu chí cơ bản: kết quả (mục đích) - mong muốn đạt được khi Quốc hội thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn làm luật, sửa đổi luật; kết quả thực tế của các luật mà Quốc hội đã làm được, sửa đổi được; chi phí các nguồn lực để đạt được kết quả làm luật, sửa đổi luật trên thực tế.

Khi xem xét những kết quả thực tế đạt được trong hoạt động lập pháp của Quốc hội, cần tính tới những tác động tích cực và tiêu cực (nếu có) của hoạt động đó.

Trong quá trình làm luật, Quốc hội cần phải dự liệu trước những tác động tích cực cũng như những tác động tiêu cực (nếu có) đối với các quan hệ xã hội chịu ảnh hưởng của quy định hay văn bản luật (RIA - Đánh giá dự báo tác động pháp luật), từ đó cân nhắc việc nên hay không nên thông qua quy định hay văn bản đó. Trên thực tế, có trường hợp Quốc hội đã không lường trước được hết những biến đổi có thể xảy ra đối với các quan hệ xã hội, dẫn tới những kết quả không theo dự liệu khi thông qua quy định hay văn bản luật đó. Những biến đổi đó có thể tốt hơn, cao hơn so với kết quả dự định ban đầu, nhưng cũng có thể xấu hơn, thấp hơn, thậm chí có trường hợp những biến đổi của các quan hệ xã hội trong thực tế còn trái ngược với dự tính ban đầu của nhà làm luật.

Hoạt động lập pháp của Quốc hội được xem là hiệu quả khi kết quả (mục đích) mong muốn được hiện thực hóa bằng số lượng, chất lượng của các luật mà Quốc hội đã thông qua với chi phí các nguồn lực ở mức thấp trong thời gian dự định. Hiệu quả cao hay thấp phụ thuộc vào số lượng, chất lượng của các luật đã được thông qua, chi phí và thời gian dành cho việc làm luật hay sửa đổi các luật đó. Nếu số lượng các luật được thông qua quá ít so với dự định thì hiệu quả không cao; hoặc số lượng luật được thông qua đúng với dự định nhưng chất lượng không cao, có nhiều sai sót, không phát huy được vai trò trong đời sống xã hội hay số lượng và chất lượng các luật được thông qua đều đúng với dự định ban đầu nhưng chi phí các nguồn lực quá nhiều hoặc thời gian làm luật quá lâu thì hiệu quả làm luật cũng không cao.

Bên cạnh đó, hoạt động lập pháp của Quốc hội còn phụ thuộc vào hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân và nhiều yếu tố khác như: chất lượng của dự thảo luật trình Quốc hội; năng lực, trình độ, trách nhiệm của đại biểu Quốc hội; phương thức, quy trình xem xét, thông qua dự thảo luật; điều kiện vật chất, kỹ thuật phục vụ hoạt động của Quốc hội; công tác tổ chức tham vấn chuyên gia, lấy ý kiến của các tổ chức, cá nhân và Nhân dân trong quá trình nghiên cứu, xem xét dự thảo luật; chất lượng thẩm định, thẩm tra của các cơ quan, bộ phận được giao trách nhiệm… Tất cả các khâu, công đoạn trên đòi hỏi phải được tổ chức, triển khai có chất lượng, hiệu quả thì hoạt động lập pháp của Quốc hội mới đạt hiệu quả cao và các luật làm ra mới có chất lượng tốt.

Trong xã hội dân chủ, hoạt động lập pháp của Quốc hội không thể thiếu những tranh luận, ý kiến trái chiều về một số vấn đề thuộc nội dung của luật. Điều đó thể hiện tinh thần dân chủ của công tác lập pháp ở Quốc hội nước ta hiện nay. Nếu áp dụng hiệu quả lý thuyết của các quy phạm pháp luật vào hoạt động làm luật sẽ tạo điều kiện cho các đại biểu Quốc hội trong việc lựa chọn phương án.

2. Một số thành tựu trong hoạt động lập pháp của Quốc hội

Quốc hội Việt Nam cũng như Quốc hội các nước trên thế giới đều coi hoạt động lập pháp là hoạt động chủ yếu. Điều 69 Hiến pháp năm 2013 của nước ta khẳng định: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước”.

Trong 3 chức năng cơ bản của Quốc hội¹, chức năng lập hiến, lập pháp có vị trí đặc biệt quan trọng, là hoạt động đặc trưng nhất của Quốc hội. Các bản Hiến pháp của nước ta (1946, 1959, 1980, 1992) thể hiện rất rõ điều này. Qua đó có thể thấy, chức năng lập pháp của Quốc hội ngày càng được kế thừa, phát triển và được quy định rõ ràng, cụ thể hơn.

Trong Hiến pháp năm 2013, quy định hoạt động này của Quốc hội ngày càng đầy đủ, hoàn thiện: Quốc hội quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm và toàn khóa; Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ đạo, phân công soạn thảo, kiểm tra và giám sát việc thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội tham gia chỉnh lý, hoàn thiện và thẩm tra các dự án luật; đại biểu Quốc hội có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc thảo luận và thông qua các dự án luật.

Hoạt động lập pháp của Quốc hội Việt Nam qua các nhiệm kỳ đã thể hiện rõ sự tiến bộ: Quốc hội khóa I (1946-1960) đã ban hành 2 bản hiến pháp, 11 đạo luật. Từ Quốc hội khóa II đến khóa VI do đặc thù chiến tranh nên không ban hành được nhiều luật. Hoạt động lập pháp thực sự phát triển từ Quốc hội khóa VIII (1987-1992) đã ban hành 1 bản hiến pháp, 31 luật và 43 pháp lệnh. Quốc hội khóa IX ban hành 36 luật và 41 pháp lệnh. Hiện nay, đã hình thành được một hệ thống pháp luật khá hoàn chỉnh nhằm điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội.

Sau hơn 30 năm tiến hành công cuộc đổi mới, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành số lượng luật, pháp lệnh lớn gấp nhiều lần (từ ngày 02/9/1945 đến ngày 30/02/1986, nước ta đã ban hành 63 luật và pháp lệnh; từ ngày 01/01/1987 đến ngày 30/12/2013, đã ban hành 483 luật và pháp lệnh). Chỉ riêng từ tháng 5/2005 đến tháng 6/2015, Quốc hội đã thông qua 238 luật và pháp lệnh (30 pháp lệnh, 208 luật). Trong đó, có 40 văn bản thuộc lĩnh vực tổ chức và hoạt động của các thiết chế trong hệ thống chính trị và pháp luật về quyền con người, quyền công dân; 66 văn bản trong lĩnh vực  kinh tế; 74 văn bản trong lĩnh vực giáo dục - đào tạo, khoa học công nghệ, y tế, thể thao, du lịch, dân tộc, tôn giáo, dân số, gia đình…; 42 văn bản trong lĩnh vực pháp luật về an ninh, quốc phòng, trật tự, an toàn xã hội. Đặc biệt, trong thời kỳ này, đã tiến hành sửa đổi Hiến pháp năm 1992, bảo đảm cơ sở hiến định cho việc đẩy mạnh công cuộc đổi mới toàn diện đất nước và hội nhập quốc tế.

Trong các dự án luật đã được thông qua, có nhiều luật mới, lần đầu tiên được ban hành ở nước ta: trong lĩnh vực kinh tế có Luật Thuế thu nhập cá nhân, Luật Quản lý và sử dụng tài sản nhà nước, Luật Quản lý nợ công; trong lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước có Luật Trách nhiệm bồi thường nhà nước; Luật Cán bộ, công chức, Luật Viên chức; trong lĩnh vực xã hội có Luật Bình đẳng giới; trong lĩnh vực khoa học công nghệ có Luật Năng lượng nguyên tử, Luật Công nghệ cao, Luật Đa dạng sinh học...

Nội dung của các dự án luật được Quốc hội thông qua khá phong phú, điều chỉnh các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội: từ việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước theo định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân; đến việc tiếp tục đổi mới và hoàn thiện cơ chế, công cụ quản lý nhà nước trong các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, giáo dục, khoa học công nghệ, an ninh, quốc phòng và đối ngoại. Nội dung của các dự án luật phù hợp với thực tiễn đất nước, tiếp thu có chọn lọc các giá trị tiến bộ của nhân loại. Kịp thời bổ sung và hoàn thiện các luật không phù hợp với sự vận động và phát triển của thực tiễn. Bên cạnh đó, kỹ thuật lập pháp cũng được Quốc hội đặc biệt quan tâm, tình trạng luật chỉ quy định nguyên tắc chung chung, không trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội mà phải thông qua văn bản dưới luật cụ thể hóa thi hành đã giảm nhiều, hạn chế dần việc luật sau khi ban hành phải chờ đợi nghị định và thông tư mới đi vào cuộc sống.

Những năm gần đây, hoạt động lập pháp của Quốc hội có những đổi mới đáng ghi nhận, bao quát hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội: từ việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của các thiết chế trong hệ thống chính trị; bảo đảm quyền con người, quyền tự do dân chủ của công dân; thể chế, kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đến việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về giáo dục - đào tạo, khoa học công nghệ, y tế, văn hóa, thông tin, thể thao, dân tộc, tôn giáo, dân số, gia đình, quốc phòng, an ninh. Có thể thấy, hoạt động lập pháp đã có sự tiến bộ cả về chất lượng và số lượng, góp phần làm cho hệ thống pháp luật được đồng bộ hóa đầy đủ hơn, đặc biệt là sau khi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực thi hành.

Để thực thi Hiến pháp năm 2013, pháp luật về bảo đảm quyền con người, quyền tự do dân chủ của công dân đã thể chế hóa một số giá trị tiến bộ của nhân loại được thể hiện trong các điều ước quốc tế mà nước ta là thành viên: bỏ hình phạt tử hình đối với nhiều tội trong Bộ luật Hình sự, từng bước nâng cao vai trò của luật sư, tranh tụng trong hoạt động tư pháp.

 Việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện các thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa được cụ thể hóa trong pháp luật về kinh tế. Việc ban hành một số luật như: Luật Quản lý và sử dụng tài sản nhà nước, Luật Quản lý nợ công, Luật Thuế thu nhập cá nhân… đã góp phần hoàn thiện một bước pháp luật về kinh tế, bảo đảm đủ sức điều chỉnh hầu hết các lĩnh vực kinh tế - dân sự của nền kinh tế thị trường.

Tiếp tục thể chế hóa các quan điểm, đường lối của Đảng thông qua pháp luật về lao động và an sinh xã hội: Luật Khám,  chữa bệnh, Luật Bảo hiểm y tế, Luật Người khuyết tật, Luật An toàn thực phẩm, Luật Bảo hiểm xã hội,… góp phần giải quyết các vấn đề xã hội bức xúc, giúp pháp luật về các vấn đề xã hội ngày càng hoàn thiện.

Có thể khẳng định, các khóa Quốc hội đã ban hành được một khối lượng luật rất lớn, hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội đã có đạo luật cơ bản điều chỉnh. Song, các đạo luật đã ban hành có chất lượng chưa cao, chưa dự báo được thực tiễn vận động phong phú, phức tạp của các quan hệ xã hội. Vì vậy, cùng với việc ban hành các đạo luật mới, Quốc hội phải đảm đương nhiệm vụ sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện các đạo luật do Quốc hội các khóa trước ban hành để kịp thời đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn, chú trọng xây dựng hệ thống pháp luật theo chiều sâu, chấm dứt thời kỳ xây dựng hệ thống pháp luật theo chiều rộng như trước đây.

3. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động lập pháp của Quốc hội Việt Nam

Một là, để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Quốc hội, trước hết, cần lựa chọn được những đại biểu Quốc hội thực sự có tài, có đức, có đủ năng lực và điều kiện thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của người đại biểu. Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, nghĩa là đại biểu phải được chọn từ các địa phương, từ các tầng lớp nhân dân trong cả nước. Quốc hội đồng thời là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thực hiện quyền lập hiến, lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng nhất của đất nước, vì vậy đại biểu Quốc hội phải là những người giỏi nhất, đức độ nhất từ địa phương mà họ là đại diện. Việc giới thiệu ứng viên trở thành đại biểu Quốc hội phải hết sức cẩn thận, cử tri phải thật sáng suốt để lựa chọn những đại biểu xứng đáng, đại diện cho ý chí và nguyện vọng chính đáng của Nhân dân. Đại biểu Quốc hội phải được bồi dưỡng kiến thức về pháp luật và kỹ năng đại biểu để có đủ năng lực tham gia làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, làm luật và sửa đổi luật; đồng thời, thực hiện đầy đủ, hiệu quả nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội.

Hai là, chú trọng việc nâng cao nhận thức của Quốc hội, của đại biểu Quốc hội về trách nhiệm làm luật của mình. Luật quy định những vấn đề quan trọng liên quan đến sự phát triển của đất nước trên phạm vi toàn xã hội, trong thời gian khá dài, vì vậy, Quốc hội nói chung và từng đại biểu Quốc hội nói riêng phải ý thức được việc làm luật là nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm cao cả của mình đối với Nhân dân và đất nước. 

Ba là, mục đích đề ra cho việc làm luật của Quốc hội phải phù hợp với điều kiện kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội…, bảo đảm cho việc làm luật được thực hiện trên thực tế. Bên cạnh đó, cần sử dụng hợp lý chi phí các nguồn lực cho việc làm luật trong điều kiện của đất nước, tránh tình trạng xây dựng những dự án luật trong thời gian dài mà không được thông qua, tránh lãng phí trong quá trình làm luật.

Bốn là, coi trọng việc tổng kết, đánh giá hiệu quả, rút kinh nghiệm trong hoạt động làm luật đối với Quốc hội nói chung và mỗi đại biểu Quốc hội nói riêng. Việc đánh giá hoạt động lập pháp của Quốc hội không nên chỉ dừng lại ở số lượng luật thông qua được trong nhiệm kỳ, mà còn phải đánh giá chất lượng của các luật đã được thông qua, hiệu quả thực tiễn của các luật đó sau thời gian thực hiện nhất định. Cần tổng kết đánh giá chi phí cho việc làm luật; đánh giá tinh thần, thái độ, kết quả hoạt động của các bộ phận, đơn vị, đại biểu Quốc hội tham gia làm luật và công bố thông tin cho cử tri biết. Khi cử tri nắm được việc đại biểu của họ hoạt động như thế nào, có tham gia tích cực hay không vào các hoạt động làm luật của Quốc hội. Trên cơ sở đó, có thể bỏ phiếu miễn nhiệm (nếu cơ quan có thẩm quyền tổ chức bỏ phiếu miễn nhiệm đối với đại biểu) hoặc bỏ phiếu cho đại biểu tái cử ở những kỳ bầu cử sau.

Năm là, Quốc hội cần tích cực hơn nữa trong việc cải tiến quy trình làm luật và sửa đổi luật, bám sát những đòi hỏi phát sinh trong thực tiễn cuộc sống, chú trọng chiến lược xây dựng luật trong điều kiện mới gắn với quá trình hội nhập. Cần tập trung và chú trọng nâng cao chất lượng cũng như tính hiệu lực thi hành của văn bản luật để khi luật được ban hành không phụ thuộc và chờ đợi các văn bản hướng dẫn.

Trong thời gian gần đây, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm có các dự án luật liên quan đến tổ chức, bộ máy và nhiều dự án quan trọng, phức tạp, do vậy cần đầu tư thời gian nghiên cứu sâu, tham mưu tốt hơn để bảo đảm chất lượng, tiến độ dự án, kịp thời thể chế hóa đường lối, chủ trương, nghị quyết của Đảng, đáp ứng yêu cầu thực tiễn đề ra. Trong quá trình đó, cần chú ý đến tính khả thi và phù hợp với điều kiện của đất nước.

Tóm lại, để tăng cường hiệu quả trong hoạt động lập pháp của Quốc hội Việt Nam, cần cải tiến, đổi mới phương thức hoạt động của Quốc hội, đặc biệt là trong hoạt động xây dựng và ban hành luật. Những thành tựu lập hiến, lập pháp trong thời gian qua đã khẳng định vị trí, vai trò và đóng góp to lớn của Quốc hội trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ đất nước, tạo dựng uy tín và sự tin tưởng của các tầng lớp nhân dân đối với Quốc hội Việt Nam, tạo điều kiện để Quốc hội phát huy vai trò hiến định của mình, từng bước nâng cao hiệu quả hoạt động lập pháp, đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong thời gian tới.◈

1. Điều 70 Hiến pháp năm 2013 quy định những nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội, đó là:  (1) Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm luật và sửa đổi luật; (2) Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập; (3) Quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

TS. Vũ Thị Mỹ Hằng

Học viện Hành chính quốc gia

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

1. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2011.

2. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2016.

3. Quốc hội: Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2013.