Quy hoạch phát triển vùng lãnh thổ - Thành công và những bất cập

Trong giai đoạn 1996-2010, quy hoạch tổng thể phát triển 8 vùng kinh tế - xã hội và 3 vùng kinh tế trọng điểm đã được xây dựng và thực hiện; quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2020 của 6 vùng kinh tế - xã hội, 4 vùng kinh tế trọng điểm hiện đã được lập, đang trình Thủ tướng Chính phủ. Các quy hoạch phát triển vùng đã đóng góp và có ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển của đất nước. Tuy nhiên, trong công tác quy hoạch vẫn tồn tại không ít hạn chế, bất cập.

Ngoài quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng kể trên, hiện nay, tất cả các tỉnh, thành phố cũng đã tổ chức lập quy hoạch đến năm 2020 và quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của khoảng 50 tỉnh, thành phố đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Nhìn lại công tác quy hoạch phát triển vùng lãnh thổ thời gian qua và những quy hoạch đến năm 2020, có thể thấy một số đóng góp tích cực và những hạn chế như sau.

Quy hoạch định hướng cho phát triển

Thứ nhất, các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội đã đề cập đến những vấn đề quan trọng của phát triển. Các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2020 của 6 vùng kinh tế - xã hội, 4 vùng kinh tế trọng điểm đang trình Thủ tướng Chính phủ, trong quá trình lập quy hoạch đã dựa vào các căn cứ chủ yếu như: tiềm năng, lợi thế về vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên, tài nguyên thiên nhiên, tài nguyên nhân văn và các giá trị văn hóa truyền thống, xuất phát điểm của nền kinh tế, các nguồn lực như vốn đầu tư, nhân lực và công nghệ… nhằm xác định các phương hướng phát triển phù hợp. Các định hướng phát triển được luận chứng trên cơ sở xem xét, đánh giá bối cảnh quốc tế, trong nước, dự báo thị trường cho các sản phẩm chủ yếu, dự báo các nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và các nguồn vốn khác.

Để xác định phương hướng phát triển đúng đắn, trong các đề án quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội các vùng (tỉnh) đã so sánh các chỉ tiêu chủ yếu của vùng (tỉnh) nghiên cứu quy hoạch với các vùng (tỉnh) khác, với cả nước và quốc tế để tìm ra các lợi thế so sánh, các hạn chế, thách thức của vùng (tỉnh) lập quy hoạch. Ngoài ra, để xác định phương hướng phát triển, các đề án đã luận chứng nhiều phương án (kịch bản) phát triển với các khả năng huy động nguồn lực (vốn, lao động...) và các yếu tố tác động bên ngoài ở các mức độ thuận lợi khác nhau…

Thứ hai, các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng lãnh thổ (đặc biệt là cấp tỉnh, huyện) có giá trị định hướng, làm căn cứ để chính quyền các địa phương lãnh đạo, chỉ đạo phát triển. Nhiều quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội đã là căn cứ để xây dựng các văn kiện đại hội Đảng các cấp, làm cơ sở xây dựng kế hoạch 5 năm, hàng năm, các chương trình phát triển và dự án đầu tư. Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội cũng là căn cứ để các địa phương chủ động phối hợp với các bộ, ngành trong việc phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn mình và phối hợp với các địa phương khác trong đầu tư phát triển, quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường.

Thứ ba, các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội cung cấp cơ sở cho sự liên kết, phối hợp giữa các địa phương. Dựa trên các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, các địa phương đã liên kết với nhau trong việc xây dựng mạng lưới kết cấu hạ tầng (đối với những công trình liên tỉnh) và phối hợp xúc tiến đầu tư, thương mại, du lịch...

Ngoài ra, thông qua việc lập quy hoạch nói trên, đã hình thành đội ngũ làm công tác quy hoạch phát triển ở địa phương.

Quy hoạch còn chồng chéo và xa rời thực tế

Tuy nhiên, bên cạnh những mặt được nêu trên, các quy hoạch phát triển vùng còn không ít hạn chế, bất cập. Trước hết, nội dung của các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội chú ý tính bài bản, toàn diện, nhưng mới dừng lại ở việc biểu hiện hình thức. Nội dung của nhiều báo cáo quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng còn dàn trải, mang tính chất của một báo cáo nghiên cứu khoa học, chưa đáp ứng yêu cầu là một văn bản phục vụ công tác chỉ đạo, điều hành phát triển kinh tế - xã hội.

Nội dung các quy hoạch cũng còn nặng về mô tả hơn là phân tích, đi tìm bản chất để tạo căn cứ vững chắc cho các đề xuất về định hướng phát triển. Hệ thống thông số đầu vào cho nghiên cứu quy hoạch còn thiếu, nhất là đối với đánh giá kinh tế tài nguyên. Khi đưa ra mục tiêu phát triển, còn thiếu các căn cứ cần thiết để lựa chọn các mục tiêu. Có những mục tiêu chỉ xuất phát từ mong muốn chủ quan hơn là từ các yêu cầu của thị trường và các nguồn lực có được. Việc đưa ra các phương án tăng trưởng chưa có các căn cứ xác đáng.

Bên cạnh đó, các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội cấp tỉnh, huyện thiếu tầm nhìn dài hạn và thiếu sự liên kết thực sự với các địa phương khác, với vùng và với cả nước. Hơn nữa, cũng chưa có sự phân biệt rõ ràng về nội dung của quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội cấp vùng, cấp tỉnh, cấp huyện. Một bất cập nữa là hiện nay trên một địa bàn, đặc biệt là một tỉnh thường có quá nhiều quy hoạch được lập (quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành, sản phẩm, quy hoạch xây dựng, quy hoạch sử dụng đất) dẫn đến chồng chéo, trùng lặp, mâu thuẫn, gây tốn kém kinh phí và sự phản cảm trong dư luận xã hội.

Cần đổi mới cả về tư duy và nhận thức

Từ thực trạng nêu trên, chúng tôi đề xuất một số kiến nghị để hoàn thiện hơn nữa công tác quy hoạch và chất lượng các quy hoạch phát triển vùng như sau:

Một là, cần đổi mới tư duy và nhận thức về quy hoạch vùng lãnh thổ và nâng cao chất lượng các đề xuất trong quy hoạch. Quy hoạch phát triển vùng chỉ mang tính định hướng (xác định rõ vùng chuyên môn hóa, hệ thống kết cấu hạ tầng khung, phát triển nhân lực và bảo vệ môi trường...). Tăng tính trọng tâm, trọng điểm của quy hoạch phát triển vùng (tập trung vào một số ngành, lĩnh vực và lãnh thổ trọng điểm).

Một trong những nội dung quan trọng cần đổi mới là tạo đủ căn cứ vững chắc cho các đề xuất trong quy hoạch. Cần đánh giá đầy đủ, nhất là về mặt kinh tế, các yếu tố, điều kiện phát triển. Như thế, bước đầu tiên là cần cung cấp tốt nhất các “đầu vào” cho việc lập quy hoạch, cụ thể là tăng cường đầu tư cho công tác điều tra cơ bản, chuẩn bị đầy đủ cơ sở dữ liệu để giúp đánh giá chính xác các nguồn lực cho phát triển của đối tượng quy hoạch.

Ngoài ra, luận chứng phát triển các ngành, sản phẩm chủ lực phải trên cơ sở dự báo tốt nhu cầu của thị trường và việc bảo đảm các nguồn lực. Nên tập trung xây dựng một loại quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh, huyện và chi tiết đủ mức để không phải xây dựng nhiều quy hoạch phát triển ngành, sản phẩm.

Hai là, phải phân định rõ sự khác biệt giữa quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh, huyện. Đối với quy hoạch vùng: tập trung xác định rõ vùng chuyên môn hóa (liên tỉnh), hệ thống kết cấu hạ tầng khung, liên tỉnh (mang tính bắt buộc cao), phát triển nhân lực và bảo vệ môi trường..., các trung tâm tạo vùng, bảo vệ môi trường... Đối với quy hoạch tỉnh: cụ thể hóa định hướng phát triển của vùng trên địa bàn tỉnh, trên cơ sở lợi thế so sánh của tỉnh để xác định các mục tiêu và giải pháp thực hiện quy hoạch, tập trung vào các ngành, sản phẩm chủ lực; kết cấu hạ tầng phối hợp vào mạng hạ tầng của vùng; mạng lưới đô thị, các công trình bảo vệ môi trường và phát triển nhân lực... Đối với quy hoạch huyện: cụ thể hóa các vùng chuyên môn hóa của tỉnh (tổ chức sản xuất), phát triển kết cấu hạ tầng kết nối với mạng hạ tầng của tỉnh, xây dựng các thị trấn, thị tứ, điểm dân cư nông thôn, bảo vệ môi trường, phát triển nhân lực...

Ba là, sớm hoàn thiện khung khổ pháp lý phục vụ quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội. Theo đó, xây dựng Luật quy hoạch, trong Luật quy định rõ về nội dung quy hoạch và nội dung phê duyệt các loại quy hoạch vùng, tỉnh, huyện. Đồng thời, phải chú trọng bảo đảm “đầu vào” cho quy hoạch (điều tra khảo sát cơ bản, bảo đảm kinh phí, xây dựng cơ sở dữ liệu...); đầu tư cho công tác dự báo, tăng cường trao đổi thông tin; đổi mới quy định, nâng cao chất lượng thẩm định quy hoạch.

Nguyễn Thị Hoàng Điệp

Viện Chiến lược phát triển, Bộ Kế hoạch và Đầu tư